颠覆性创新：政府应该做什么？

■毕迅雷

今年6月，SpaceX首次将“二手”龙飞船送入太空，标志着火箭和飞船回收技术基本成熟。很多人把创新的成功归结为马斯克的个人领导力以及美国良好的创新环境和文化。实际上，SpaceX的成功源于NASA在2005年起推行的一场创新改革试验。这项改革试验不仅成功地帮助SpaceX奠定了火箭回收技术的基础，也帮助美国以极低成本建立了自主太空运输能力，堪称创新管理改革的经典范例，对当前我国创新发展和科技改革具有重要借鉴意义。

源起：新太空战略导致创新改革

2004年，美国发布了目标更宏伟的新太空战略。NASA作为新战略的实施者，面临治理创新成本持续升高、预算资金不足的挑战，其主要在于NASA项目管理模式。在项目实施上，NASA不仅负责创新项目的遴选决策，而且负责总体设计、技术管理和过程监督等，而与NASA合作的大公司作为承包商抓总集成，将任务再分包给小公司进行开发。在成本核算上，采用成本+利润模式，NASA负责项目开发的所有成本，并附加一定的利润。这种模式的问题在于：NASA要养一支专业技术和项目管理队伍进行运营；NASA选择技术方案并承担风险，导致在合作企业选择上倾向于技术基础好而成本高的大企业，忽略具有新技术优势的小企业；NASA承担全部的研发费用，使合作企业缺乏改进管理降低成本的动力，这些管理成本很高、创新效率不高。

改革：新的公私合营模式

面对新战略的挑战，针对传统模式的问题，NASA试图改革传统公私合营模式，发展一种新模式，即引入私人投资和市场竞争，让企业分担风险，降低NASA的成本。与传统模式不同，在项目执行上，NASA仅负责提出明确需求，不负责技术方案的选择和项目管理，仅在招标时对技术方案进行评估，由企业自行选择技术方案并进行开发；在费用支付上，设定若干“里程碑”目标，企业完成一个阶段目标，NASA支付一笔费用，当企业完成阶段性目标失败，NASA就退出该项目。新模式大幅降低NASA的管理成本和项目风险，但也降低了NASA对项目的把控力。

试点：商业化轨道运输服务（COTS）项目

NASA基于技术、法规、政治等多方面的综合考虑，决定选择商业化轨道运输服务（COTS）项目作为试点，以推进新的公私合营模式。该项目的目标是，为美国提供自主的太空货物运输服务的能力，即替代美国即将退役的航天飞船，向国际空间站进行物资运输与补给。

2005年新改革方案发布后，NASA决定选择两家公司同时进行开发，以降低失败的风险。经过仔细评估，SpaceX和Rocketplane Kistler（RpK）两家公司在竞标中胜出，以新的合作模式进行技术开发。2012年，经过多方面努力，SpaceX的龙飞船发射升空成功并大幅削减了成本。美国基于NASA的工作环境和文化，对项目成本进行了测算，预计该项目最高可能达40亿美元，而实际上SpaceX的成本仅为4亿美元。这也标志着新的公私合营模式的成功。

启示：NASA创新治理改革

太空产业涉及多个利益相关者，会触动一些群体利益，也势必面临阻力，NASA的改革也不例外。NASA正是通过出色的创新项目设计和创新治理，有效地在利益博弈中推进改革，推动SpaceX实现火箭回收的颠覆性创新。

卓越的试点项目设计。选择太空运输服务作为项目试点为改革成功奠定了重要基础。原因在于：该项目的预算规模较小约为5亿美元，而在提升公共资金使用效率方面有标志性意义，使得白宫和国会出于削减预算的政治收益而大力支持。由于规模小，对原有既得利益的大企业冲击不大而降低了反对力量。事后证明项目选择的明智性，在2005年的预算会上，该项目以0反对顺利通过；而波音和洛克希德等大企业则因为项目太小而没有参与竞争。该项目的目标是美国太空领域短期的迫切需求，弥补美国太空飞船退休后的空白，项目成功的收益很大，但即使失败，美国也可以依赖俄罗斯飞船进行太空运输，失败成本不高。空间站货物补给运输服务是一个长期市场，有着稳定持续的市场需求，可以有力吸引企业加入合作并进行投资。

合理的竞争性市场建构。传统NASA公私合营模式对培养产业界技术能力有着重要意义，培育了一批大型太空产业公司，奠定了美国太空行业的工业基础。传统模式限制了实质性竞争性结构市场的形成，大型企业在技术开发处于垄断地位，效率较低而且成本居高不下。NASA的改革成功构建竞争性结构的市场，在竞争结构下的压力下，推动SpaceX进行了包括纵向整合产业链、开发通用化部件、沿用重复技术等一系列技术与管理创新，从而大幅降低了技术开发成本。颠覆性创新需要在竞争的格局下才能实现。COTS项目成功后，美国在深空探索领域又布局了新项目，仍采用传统公私合营模式，结果由于缺乏实质性竞争，技术开发的费用很快就面临重大挑战，需要政府追加预算费用1倍以上。

出色的创新治理能力。改革主导者格里芬拥有出色的治理能力。在技术治理方面，他有着深厚的技术背景，被称作“美国最懂得把东西送入太空的人”，对技术方案的可行性有着准确的把握，曾是马斯克的重要智囊，参与SpaceX公司创立的策划。在市场治理方面，格里芬曾经在中央情报局负责总额为5000万美元的种子资金投资新技术项目，在政府资金撬动私人投资方面有着丰富的经验。在政治治理方面，格里芬是小布什空间战略的起草者之一，与政治核心层有着密切的联系，并有着出色的政治协调能力。格里芬通过制度与政策设计、政治资源的利用、与私人部门的“斡旋”等多种方式进行治理，使得COTS项目在运行上最大限度地降低利益相关者的阻力。

（作者单位：中科院办公厅）