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科技日报：收放并举，提高科技经费使用效率 |
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聚焦科技体制改革系列报道之五 |
过去5年，国家财政科技拨款达到13408亿元，是“十五”期间国家财政科技拨款总额的2.7倍，年均增速达到23%。同时，2010年我国研发经费开支占GDP的比例达到1.5%，这一数字虽然与发达国家比还有差距，但与2002年的1.1%已有较大提高。
与此同时，至2010年，我国研发人员接近260万人，居世界首位。科技经费仍是稀缺资源。怎样保证科技经费用在刀刃上，成为公众关心的话题，也是科技主管部门的艰难考题。
目前，我国科技经费管理制度体系逐步完善，科技经费监管工作不断加强，有效促进了科技经费的规范使用，并使预算管理、经费使用效益等观念逐步深入人心。但科技经费的不断增加及科研活动呈现的新特点，也要求科技经费管理方式需要不断创新和完善。
正因此，科技部和财政部在对各主要发达国家和发展中大国进行系统深入的调研，并在国内召开多次座谈会，在听取“科字口”有关部门、高校、科研机构和企业以及科研人员对经费管理改革的意见和建议基础上，印发《关于调整国家科技计划和公益性行业专项经费管理办法若干规定的通知》（业内称之为434号文）。
记者了解到，这次改革坚持以人为本，通过增加绩效支出、精简课题申请各环节手续、对不同课题实行分类管理等措施，放权给科研人员，尽可能减轻其从事非科研工作的负担，让经费管理活动更加适应科研活动的规律。同时，通过强化课题承担单位的法人责任、建立经费管理使用信用和风险评价、推进信息公开等举措，加强经费监管。“收放并举”的改革，意在进一步提高科技经费的使用效率。
增加科技经费使用自主权 使管理更加适应科研活动规律和特点
“科研活动是具有不确定性的，我们没有办法预计每个科目的具体开支，最头痛的就是总要花大力气来编制预算，希望国家在这方面的管理能更加合理。”采访中，曾有多位科研人员表达过这样的诉求。
此次改革正是倾听了这一呼声，在研究美、英、法、德、日等发达国家科研人员的人员费开支政策，以及借鉴我国国防科研项目经费核定方式的基础上，提出依据科研活动特点和实际需要，进一步优化支出分类，将科研项目支出科目分为直接费用和间接费用两大类。
直接费用是指在项目（课题）实施过程中发生的与之直接相关的费用，主要包括设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费、其他费用等。
间接费用则主要包括承担单位为项目（课题）研究提供的现有仪器设备及房屋，日常水、电、气、暖消耗，有关管理费用的补助支出，以及承担单位用于科研人员激励的相关支出等。
间接费用实行总额控制，根据各计划的特点，按照不超过课题经费中直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定。核定比例为：500万元及以下部分不超过20%；超过500万元至1000万元的部分不超过13%；超过1000万元的部分不超过10%。例如：某课题申请专项经费2000万元，那么其间接费用的核定为500×20%+500×13%+1000×10%，即265万元。
在此基础上，科研项目经费使用坚持原则性与灵活性相结合，按照支出的不同性质和类型实施分类管理，充分发挥科研人员的主观能动性，增加其经费使用自主权。
例如，课题组和课题负责人可根据实际需要提出调整设备费、材料费、测试化验加工费、会议费、差旅费等支出，由承担单位自行按规定审批，科技部不再行使最终审批权，而是在财务验收时加以确认。如此一来，预算调整程序得以极大简化。
此外，科技主管部门还致力于强化科技经费过程管理的科学性和规范性，修订实施细则和操作规范，推进项目技术评审与经费预算评审评估同步进行。今后，项目（课题）预算编制、评审评估、预算执行、监督检查、财务验收、绩效评价等各个环节都将精简手续，优化预算申请书和预算报表编制要求，完善预算申报系统，增强科学性和可操作性，提高管理工作效率。
完善课题间接成本补偿机制 增加绩效支出
每年两会期间，科技经费分配“见物不见人”“缺乏绩效激励机制”的话题，总能引起科技界委员的共鸣。全国政协委员高建民就曾反映，科研项目的人员费开支管理问题是科技经费管理中的一个难点。
这个难点正在逐步突破，今后承担单位可从间接费用中列支部分人员激励性费用。
记者了解到，人员激励性费用由承担单位在对科研人员进行绩效考核的基础上，结合科研实绩根据国家有关规定统筹使用，相关支出核定比例根据项目承担单位性质、计划（专项）项目特点等情况进行具体规定。但绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费后的5%。
核定间接费用，对间接成本适当补偿，是国际上较为通行的做法。从间接费用中增加有工资性收入人员的激励支出渠道，创新科研项目经费对人员费支出的支持方式，合理弥补了承担单位的间接成本，建立了绩效管理机制，有利于提高相关单位和科研人员承担国家科研任务的积极性。同时，通过间接费用比例的核定和调整，增加了对承担单位的管理手段和调控能力，也有利于增强承担单位在项目组织实施和经费管理中的责任感。
改革还提出了完善通过劳务费解决没有工资性收入的研发人员（如博士后、在校博士生、研究生等）和临时聘用人员有关费用的办法。课题承担单位可根据需要，据实提出经费需求。在预算评审过程中，根据所在地实际情况和比较公认的一般标准，按照适度宽松的原则核定。
强化承担单位法人责任 建立便于问责的经费管理体系
科研人员希望有更大的经费使用自主权，但同时也有人担心，此前存在部分课题承担单位日常监管不到位，课题组和课题负责人在经费使用方面随意性较大等现象会层出不穷。
针对这一问题，本次改革按照责权利相统一的原则，进一步强化了课题承担单位在经费管理使用方面的法人责任，要求按照国家有关规定切实履行职责，将课题支出纳入单位整体财务控制体系，加强管理和服务，严格财经纪律。
《通知》明确了课题承担单位是课题经费使用和管理的责任主体，应当建立健全经费管理制度，完善内部控制和监督制约机制，严格课题预算调整审批程序，按时提出财务验收申请，配合做好财务审计、财务验收等工作，及时按规定办理财务结账手续，并采取有效措施切实保障科研、财务、行政等管理部门对课题实施的全面支撑。课题承担单位和课题合作单位应当严格执行国家关于政府采购、招投标和资产管理等规定。
同时，对于容易形成监管薄弱环节的课题外拨经费，改革进一步强化了课题合作单位的责任，明确规定课题合作单位应当按照《经费管理办法》的规定，对课题经费和自筹经费分别单独核算，自觉接受有关监督检查，课题承担单位和课题合作单位不得层层转拨、变相转拨经费。
加强经费监督检查 提高财政资金使用效益
科技经费的全过程、常规化监管，一直是科技主管部门及财政部门关注的核心工作。此次经费改革，同样就科技经费监管工作进一步作了部署。
建立经费管理使用信用和风险评价制度将是今后的工作重点之一。《通知》规定，科技部、相关主管部门对课题承担单位和课题合作单位、课题负责人等科研人员、中介机构和咨询专家在经费管理使用、评估评审方面的信誉度进行评价和记录。科技主管部门将据此推动实施分类监管，按照专项经费支持强度和承担单位管理风险级别的不同，对不同项目经费采取不同的监管方式和手段。
此外，还将积极推进信息公开，及时对非涉密课题预算安排情况进行公示，接受社会监督，逐步探索建立课题绩效情况公示制度，积极推进对违规使用科技经费的行为公开。按照《通知》要求，课题承担单位应当逐步建立课题信息公开制度，在单位内部对课题组人员构成、课题设备购置、预算调整、外拨经费、间接费用使用情况等进行公开。
“十二五”期间，由中央和地方财政部门、审计部门、科技部门、社会中介机构、项目承担单位等共同组成的多层次、全方位、协调联动的财政科技经费监管机制将逐步完善。综合利用财务报告、巡视检查、专项审计、财务验收、绩效评价、受理举报等多种方法，通过日常监督与专项监督相结合的方式，对科技经费实施监督检查。
承担单位、课题负责人及课题组成员在预算执行过程中出现违规违纪行为的，将会根据实际情况，被处以限期整改、通报批评、不通过财务验收、终止项目、追回已拨经费等处罚。情节严重的，甚至一定时限内会被取消其项目申报资格。据了解，作为国家科技计划管理信息系统的一部分，科技行政管理纪检监察电子信息系统也正在建设中。
对于需要整改的课题，承担单位应在15日内，按照验收意见的要求整改完毕，并将整改情况书面报告科技部。整改到位的通过财务验收，反之则不予通过。承担单位、课题负责人及课题组成员发生违反科技经费管理规定问题，触犯财经纪律的，将移交行政监察机关处理，构成犯罪的，则移送司法机关追究刑事责任。
创新财政支持方式 建立综合完善的财政科技投入体系
为了更好发挥财政资金的杠杆引导作用，本次改革创新了财政资金支持方式，建立和完善包括后补助、以奖代补、基金制等方式的财政科技投入体系。
后补助是指项目立项后，承担单位围绕目标任务，按照约定先行投入并组织开展研究开发活动，在项目完成并取得相应成果后，按规定程序进行审核、评估或验收后给予相应补助。
后补助采取事后一次补助和预拨部分启动经费、事后补齐两种补助方式。对于研发经费需求量大、风险程度高、承担单位经济实力较弱的项目，可事先拨付不超过该项目专项经费预算申报额度30%的启动经费。
以奖代补是指单位围绕国家发布的计划指南目标，自行投入并组织开展研究开发活动，取得相应成果后，按程序经过申报、审核、评估后，纳入相关国家科技计划给予相应补助（奖励）。
以奖代补采取成果认定后给予一次性补助（奖励）资金的方式。对于这两种资金支持方式，项目承担单位可用于补偿开展相关研发活动发生的、相应计划经费管理办法允许的各类支出。
据了解，这项改革将率先从国家科技支撑计划和863计划开始，选择一定比例、具有明确且可考核的产品目标和产业化目标的项目开展相关支持方式试点，并逐步扩大范围。
具体到此前科研人员抱怨的资金不能及时到账的问题，《通知》提出，以往五六月份才能拨付的课题年度经费，今后可在财政部正式批复部门预算前，从1月1日起按核定预算数的1/4支付资金，确保课题研究经费使用的顺利衔接。
《通知》具体规定，科技部、相关主管部门应当按照部门预算管理的规定，提前组织课题立项等相关工作，并按照部门预算编报的时间要求及时将预算安排建议报送财政部，提高年初预算到位率。财政部及时审核并通过部门预算下达课题经费预算。科技部、相关主管部门应当按照财政国库管理有关规定及时支付资金。
同时，课题结余经费应当按原渠道收回，按照财政拨款结转和结余资金管理的有关规定执行。但部分课题单位和科研人员对结余和结存资金认识比较模糊。事实上，课题结存经费是指未完成课题年度经费预算减去年度实际支出后的余额，课题在研期间，结存经费应当留由课题承担单位结转下一年度按规定继续使用。课题结余经费是指课题结束或因故终止时，课题经费总预算减去实际总支出后的余额，因故终止课题结余经费还应当包括处理已购物资、材料及仪器、设备的变价收入。
值得一提的是，为了调动全社会力量推动创新，促进科技成果转化和产业化，国家已专门设立科技成果转化引导基金，积极探索创业投资母子基金、银行贷款风险补偿、科技成果转化奖励等方式，鼓励和支持全社会广泛参与科技成果转化，加快培育和形成新的经济增长点。
此次改革打出的这套“组合拳”，针对公众关心及科技界关切的诸多问题，积极回应，既重宏观，也重微观，既适当放权，又加强监管，给了科研人员更多的自主权，也优化了管理程序，使科技经费管理更加趋向科学和严谨。
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