■王健

土地问题向来引人关注，尤其是在高速城镇化下，土地开发强度持续增大，土地利用转化剧烈。由此带来的土地增值及其收益分配问题事关农民切身利益，更深刻影响区域经济发展和社会和谐稳定。

土地增值收益分配问题可从两个层面理解：一是土地本身的问题，包括增值机理、分配原则等；二是衍生型问题，如社会矛盾、收入差距等问题。前者是后者的根源，但在对待土地增值收益分配问题时，往往容易被忽略。由科学出版社出版、朱道林所著的《土地增值收益分配悖论》（以下简称《悖论》）一书将当前最引人关注、争论最多、概念最模糊的土地增值收益分配问题回归本质之问，通过20多年的积累和理论构建，对土地增值收益分配问题作了系统研究。

土地增值收益分配“罗生门”

在理解当前我国土地增值收益分配时，征地补偿低、农地市场发展受限、农民难以享受更多土地财产收益等往往都是争论的焦点。《悖论》一书提出，产生这些争议和分歧“大多源于对基本理论问题认识的不一致”。

要理清这些问题的本质，“一定要遵循土地经济学的特殊规律和理论进行研究”。征地补偿问题中“高与低”并非主要矛盾，本质应是“征地范围过宽”，“本来应该严格限制的公共利益范围内的征地与拆迁，被扩展到了非公共领域”。对我国农地市场的限制，是在“当前资源有限、农村发展相对落后的背景下对农村土地集约利用、保护农村居民住有所居的制度设计”。农村土地市场改革，本质上要利用市场工具对农村土地资源再配置，简单通过提升农村土地价格实现农民享受更多土地财产收益，是不符合我国的实践需求的。实现农民土地财产权益，核心是要通过登记的手段保护农民的财产权利，并通过明晰产权使其获得应得的财产性收益。

土地增值收益的本质问题和分析框架

土地增值及其收益分配关系，本质上是土地经济关系问题。既涉及产权主体的直接利益，又涉及土地作为资源的公共属性、作为生产要素的生产功能等，需要综合考察土地增值的经济关系和社会关系。

对土地增值收益分配的研究，不可避免地要探讨土地制度的影响。在当前我国土地制度体系下，影响土地增值收益及其分配关系的主要有三项基本制度：征地制度、集体土地制度和土地收购储备制度。

《悖论》作者经过20多年来对中国土地问题的总结和思考，认为“土地增值收益分配表面上反映的是经济问题，实质上是制度问题”。土地增值收益分配矛盾的凸显，一是实践中没有完全按照制度规定和政策要求解决增值收益分配问题；二是制度设计本身存在缺陷。

在社会经济运行中，土地增值是客观存在的；历史的眼光去看，土地增值是长期趋势，市场波动是短期现象。如何综合分析这一长期趋势与短期现象，需要构建分析框架。《悖论》浓墨重彩地从土地的特殊性、土地增值因素、地租理论、增值利与弊等角度分析了土地增值的产生机理，在此前提下，提出了土地增值收益分配的分析框架。

土地增值收益分配有三种情况：一是卖出土地获取价格增加值；二是使用土地获取经营增加值；三是土地增值收益再分配。前两种属于“一次分配”，第三种属于“二次分配”。从这个角度来看，收益分配其实是收益的分享，实践中土地增值收益更多的时候实际是属于“分享”。

基于当前我国城乡二元土地制度下的征地制度和城市国有土地出让制度，《悖论》构建了土地增值收益分配的理论框架：土地增值收益分配主要产生在土地产权转移（主要包括征地拆迁、土地出让和房地产开发三个环节）、土地开发经营等各环节。

分配关系的基本结论与矛盾根源

通过实证研究发展，当前我国土地增值收益分配的实践特征主要体现在五个方面：土地增值客观存在性，受所处区位及后期开发价值等影响；我国土地增值收益并非一方独占，在不同环节均有分享，问题在于分享比例存在较大差异；土地增值收益分配主要靠各产权转移环节实现，缺乏再分配手段；与理论上土地增值受用途改变、基建改善和投资增加等多因素影响不同，当前我国土地持续快速的增值主要在于房价快速上涨引起；与增值分配比例的多少与否相比，土地增值分配的方式更加关键。

“任何时候涉及利益分配问题，首要的是建立大家共同认可的规则。”规则不定，矛盾是必然的。土地增值收益分配实践的主要矛盾主要体现在：不同环节增值分配差异巨大，导致各相关主体竞相争抢；房产开发和炒卖获取暴利，致社会投资体系失衡；过度追求增值引起要素成本增加，危及经济健康发展。

城乡二元制度下征地范围过大导致利益主体间矛盾的尖锐化，房价引起资本高回报带来地价“滚雪球”，土地大幅度增值却缺乏有效的利益调节机制，土地增值收益再分配制度的缺失等都是当前面临的制度设计问题。这些问题综合形成了“土地增值收益高与低的矛盾、土地增值收益分配与分享的矛盾、土地资本与资本化的矛盾”三大土地增值悖论的根源。

解决当前我国土地增值收益分配问题，要从体制和机制上“解套”，从制度改革的顶层设计上要让土地回归“支撑”本质。《悖论》一书正是秉承着这一原则，试图破解这一土地增值问题的“罗生门”。

（作者系中国农业大学土地资源管理系副教授）