金磊：新型城镇化建设需要居安思危

■金磊

2014年是汶川“5·12”地震巨灾六周年，青海玉树地震四周年，四川芦山地震一周年……2014至今最触动人心的危机事件，一是2014年3月8日失联的MH370航班至今未果，也就是说它要求人们做好长期应对该事件结果的准备，考量的已不再是传统意义上的事故灾难观，同时挑战着人类当代的新安全观与高技术观；二是2014年4月16日，韩国“岁月号”客轮在全罗南道珍岛郡屏风岛以北海域发生意外浸水事故而最终沉没。来自国际的这两则骇人听闻的大危机事件启示我们什么呢？国家正提倡新型城镇化建设，城镇化应守住哪些“底线”，城镇化规划如何为“城市病”开出“药方”，都成为国人在思考城镇化建设中必须思考的问题。

国内外防灾安全比较的警示

对韩国“岁月号”事故，韩国总统朴槿惠认为：“不顾乘客弃船逃生的船长和部分船员的行为与杀人没有区别。它表明，在危机到来时，公务人员应对不尽力、表现无能，让局面陷入困境……”这让人联想到20年前的1994年12月8日我国克拉玛依友谊宫大火灾，325个生命随风而逝，其中竟有288个中小学生。虽然时光已过20年，据有识之士的观察，官方很少在这一天对“12·8”克拉玛依火灾有个正式的年度纪念。但我认为有必要翻阅更多的“灾难史”，将典型的人为灾例讲出来，与每位愿接受安全自护文化的同人共享，更要让城乡各级管理者知晓。

2014年4月4日，浙江奉化居敬小区29幢一个半单元粉碎性倒塌。此楼建成仅20年，它曾经被评为“样板工程”。此次塌楼事件已经是宁波地区近五年来的第三次，前两次分别发生在2009年奉化锦屏街道和2012年宁波江东区明楼街道。有识之士曾断言：如此“质量的报复期”，会使中国至少有相当数量的住房在未来20年内需拆了重建。2013年10月致公党广东省委曾上书广东政协，提案特别强调20世纪80年代至90年代，三天一层楼的“深圳速度”要反思，这几乎已成为导致全国“人造”危房的原因之一。归纳国内外危险建筑隐患一般有：（1）自然灾害对建筑物的破坏；（2）现代建筑所面临的城市工程事故；（3）火灾与爆炸对建筑物的破坏；（4）腐蚀破坏与建筑渗漏；（5）城市生命线工程管线破坏与建筑危险；（6）劣质建材与危险性建筑等。

再看国内日趋严重的火灾隐患，它影响的不仅仅是城镇化安全，更使建筑遗产面临灭顶之灾。2014年，国家文物局等三部委出台《关于加强历史文化名城名镇名村及文物建筑消防安全工作的指导意见》，旨在遏制古城古建筑重特大火灾事故。从2014年迄今，云南迪庆香格里拉独克宗古城、贵州黔东南镇报京侗寨、云南的江束河古镇等多个古城古村相继发生大火。在全国123座历史文化名城、252个名镇、276个名村、8630家文博单位、3744个古村寨保存着大量木结构建筑，火灾隐患较为严重。仅2009年至今，全国文物古建筑已发生火灾1343起，其中生活用火不慎及生产火灾已占37%及21%。灾害管理必须给力，隐患调整要讲真话，这才是公共服务型政府安全发展的期望目标。

新型城镇化发展要遏制“灾害风险链”

党的十八大将建设新型城镇化上升至“建设小康社会的基本载体”，新型城镇化不要“城市病”，新型城镇化要着力避免“贪大”“追新”“求洋”的盲目发展。必须看到，通过对城镇化发展的微观调研，当今的城镇化建设格局正经历着透支的阶段，冲动的超高层建筑、狂热造城都加剧着超大城市本来就脆弱的安全承载能力，因此，必须有安全减灾制度的把控。2014年4月中旬，在《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》发布仅一个月后，笔者读到全国至少三个省的新型城镇化规划，在它们出炉的规划中看到的还是要构建几个大城市群，打造几百个城市综合体，虽也提及保护特色民族村寨，但基本上没有从安全减灾可持续发展角度上提出“安全城镇化”建设思路。对此，笔者以为极有必要从国家层面强调新型城镇化建设目标的安全可持续性，尤其要告诫规划编制者应懂得必要的区域安全及综合减灾知识，并提升应急能力建设。

1.要关注国际灾情的基本动态。世界气象组织（WMO）2014年4月15日表示，建模分析表明，在2014年第二季度结束之前有可能出现厄尔尼诺现象。据有关学者分析，自1763年以来的19次强厄尔尼诺事件中，70%以上都发生在太平洋地震活动年，特别是1900年以来的7次强厄尔尼诺事件几乎无一例外地全部出现在太平洋地震活动年。

具体看：1950年至1979年间，共有15个暖水年，其中12年都发生了8级以上强震，进一步观察自2014年4月2日～11日，智利北部沿岸近海发生8.1级地震1次、7.8级地震1次、6级地震5次，说明地震与厄尔尼诺现象有相关性。

厄尔尼诺现象指东太平洋海域海水的周期性变暖，它会提高气温，并影响全球或区域天气，最近一次大型厄尔尼诺事件发生在1997～1998年，已经导致成千上万人死亡和数百亿美元损失。

2014年3月中旬，美国国家海洋和大气管理局（NOAA）预测，估计厄尔尼诺现象在2014年夏天发生几率达50%。2014年3月末联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）也发布了气候变化对人类和生态系统影响的最新报告，强调从防灾减灾上改进气候变化经济模型势在必行。另据国际科学理事会和国际社会科学理事会发起的“未来地球计划”，在强调防灾减灾策略时，进一步明示要加强自然科学与社会科学的融合研究。

2013年9月中旬，瑞士再保险公司发布报告指出，全球范围内受到水灾威胁的人数超过任何其他自然灾害，其中亚洲城市面临灾害威胁的人数也最多。瑞士再保险最新出版物《关注风险：全球城市自然灾害风险排名》中阐述了自然灾害风险指数，并对全球616座城市面临的人身和经济风险作出比较。

瑞士再保险首席承保官韦博强调：“仅主要河流的河水泛滥就有可能影响到3.8亿生活在城市中的民众；此外有近2.8亿人要受到强烈地震的影响。我们需要更好地了解如何让城市更具抗风险能力，以及需要进行哪些投资和基础设施建设来尽可能减少生命、财产的经济损失。”对于该报告所研究的各大都市，瑞士再保险提出，河水泛滥是最大风险，其中印度和中国面临水灾风险的人数最多。

对于人类演化的环境保护之路，2011年在《联合国环境规划署年鉴（2011）》中就强调应对危机之道在于绿色转型，但时至今日，全球自然与人为灾害态势仍很严重。如2014年4月23日，兰州沙尘弥漫，空气中弥漫着呛人的沙土味，房屋建筑已从市民的视线中“消失”，只有茫茫的黄天。无疑，通过强风、土壤风蚀和空气污染，沙尘暴能够对人类生产和生活造成严重灾害。

2.要研究城镇化建设面临的灾情。城镇化建设是否合理不能以速度的快慢为标准，重在看城镇化的健康质量，重在看城镇化是否能做到可持续发展。

新型城镇化，旨在促进“四化”的同步发展，即城镇化应是工业化的加速器，是农业现代化的引擎，是信息化的载体。健康的城镇化还要促进它们间的相互协调发展。

2013年芦山地震是一次与汶川地震有相关性的强震，尽管国家已启动了最高的级别响应，但芦山县辖6镇6乡，曾是2008年“5·12”地震的重灾县之一，两次大灾让人们见证了罕见震灾中人与自然的力量。无论是汶川“5·12”，芦山“4·20”，都给城镇化建设补上了安全减灾的警示课——无情的灾害暴露了当下中国，尤其是西部城乡防灾减灾能力上的脆弱性。

事实上，灾难在使山河破碎、生灵涂炭的同时，还要求人们在这重灾洗劫的土地上反思生态安全的价值，反思灾害风险的认知，反思所有可吞噬生命的元凶。

纵观我国城镇化建设中的灾情，主要集中在自然灾害与人为灾害两大类。前者指地震地质灾害、极端气象灾害、旱涝、雷击与生态灾害、环境灾害侵蚀等，对西南山地综合灾情更为严峻；后者指城镇的工业化事故、建筑安全、不安全用电、交通恶性事故、城镇化生命线系统事故等。这里特别提及的是要关注我国历史文化名城名镇名村的遗产安全保护问题，尤其要研究贫困乡镇的“贫困——灾害——更贫困”的灾害链。大量发生在乡镇一级的自然与人为灾害说明，灾难发生后再多的“积极作为”，也难以改变事故灾难发生前的那些无数的不作为。

具体讲，不合理的城镇化是诱发山区地灾的关键。如四川丹巴县城，过去是一个仅有数十间低矮房屋的小村庄，它们错落在山前靠河的一片古滑坡体平地上，然而今日，这块平地已被数百栋房屋挤满，滑坡体上8层以上的楼房比比皆是，十分危险。

近年来导致地灾发生的人为活动已近60%，无论怎样控制，中西部山区城镇化的发展速度仍会提升，因此要从最初的城镇规划入手，不能不“设防”。必须警惕，在地震灾区、三峡库区、舟曲泥石流灾区等，地质作用的不利影响还未消除，一旦遭遇地震和强降雨，地质灾害和多发连锁状态难以避免。因此尤其要加大对山区城镇地灾的风险管理，开展承载力安全评价，调整灾后重建的城镇功能，强制性地进行标准化的防灾工程危险性评估，清晰规划禁建区、限建区和宜建区。

作为城市运行安全的“头痛”大事来自地下管网的安全。2013年“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查处理报告于2014年1月全文发布，事故已造成62人死亡，136人受伤。事实上，近年来，地下管网爆炸全国各地均有发生。重庆曾发生一起地下管网沼气爆炸事故，致25人死，72人伤。某城市通信业，2013年发生13名工人在地下通信管线维修中因中毒死亡的案例。还以城市燃气为例，到2012年，全国管道46万公里，用气人口达4.96亿，虽然管道寿命80年，但我国管道建设高潮出现在20世纪70年代。这已警示我们思考接近寿命终点的地下管道系统如何改造并保障城市系统运行安全。

保障城镇化安全

贵在提升公众安全文化素养

美国技术史专家奇利斯著《灾难：科技前沿的教训》一书中指出：“我们不大容易对目前最可怕的机器作出评价。人类的基因数百年来保持不变，但技术世界却在日新月异。对于非自然的灾难，‘奇异’的威胁似乎是从乌有处而来，对我们实施一次打击，其原因总是多种失误和错误叠加的结果。由于管理原因及其薄弱环节，灾难的链条便铸成了……”笔者以为面对大量可“拯救”的事故，不能有侥幸心理，任其发展下去会铸成大灾事。为此，笔者以为强化国民的安全文化素质教育是第一位的，任何安全文化教育的不到位乃至走过场都是招致事故的潜在隐患。

2014年国家安全监管总局出台关于职工安全培训的六项法律制度，并强调了五条基本原则，主要是大力发扬绝不以牺牲人的生命为代价的红线意识；要视安全培训为减少事故的源头性、根本性对策；要坚持依法治训、重典治乱的责任意识等。2014年是笔者与徐德蜀研究员等专家推出《中国安全文化建设研究与探索》一书20周年，这是一本旨在从文化视角、养成教育上培养公众及国民安全文化素养的书。时至今日应该看到，我国国民整体的安全文化能力尚未进入理想的状态，尽管2003年的非典、2008年“5·12”地震巨灾教育了国人，但毕竟人们正在淡忘它们。更不应该的是，已成规律的防灾减灾教育有形同虚设之嫌！

2014年4月24日，云南玉溪市海通县7名六年级学生结伴到杞麓湖水域玩耍，不幸意外溺亡。我国早在1996年就设立“全国中小学生安全教育日”，2007年还颁布了《中小学公共安全教育指导纲要》，但时至今日，青少年安全教育仅停留在口号上，并未贯穿到孩子成长的全过程。因此，每每事故后除了在微博上“点蜡烛”寄托哀思外，还能做些什么？而在国外，灾难应对教育很到位，如“生命三角”是国际救援者道格·库普于1958年提出的理念，而“伏地、遮挡、手抓牢”又是来自美国红十字会灾难教育部倡导的技法。在日本有75%的小学生认为“不远的将来身边会有大地震”，更有90%的人表示最怕地震到来，恰为此，由恐惧而生的绝非恐慌，而是从娃娃抓起的危机意识与能力。2014年4月，智利北部海域发生里氏8.2级强震，引发2米多高的海啸，但此次地震只导致智利7人死亡。在为死者致哀时，我们赞叹智利有效的防灾机制。每个智利人从上小学时就被告知，你的一生会遇到4次左右强烈地震，为此在加强国民防灾文化教育时，智利建立了严格的抗震工程标准。此次地震后，智利国家应急办公室发出海啸警报，并计算公布了海啸抵达各主要沿海城市的不同时间，此举至少紧急转移了百万人口。这在不可预见的灾难面前是多么难得的挽救生命的经验。

有鉴于此，我以为要正视中国新型城镇化建设中的防灾减灾问题，至少必须要抓三件迫切的大事。

其一，住建部应牵头启动《城镇化综合防灾规划条例》的编制。尽管近十年来，各级城市总体规划中都有了防灾规划篇，但现实地看，它并未在城市防灾规划建设中起到作用。这不仅源自规划本身欠科学、欠深入，也源自它尚未与城市总体运行的应急管理体系相衔接，此种状况必须要改变，否则城镇化安全发展就无实施总纲目。

其二，城镇化建设要抓住时机，改变“不设防的农村”的窘迫局面。新型城镇化建设以提高质量、健康安全发展为前提，但现实的问题是，全国大中城市的建设有一定的安全防灾保障，但是量大面广的农村住房缺少安全设防，不抗震、不防火、无法应对地质灾害等隐患，都成为城镇化发展的障碍。为此，适度选择示范区开展农村防灾减灾工程设防研究，是真正以人为本的体现与进步。

其三，城镇化安全建设如何借鉴灾害经济学的思路，促进灾害保险的落实。自2004年至2014年，我国每年的中央一号文件都对发展量大面广的农村保险有指导意见，这是高风险时代确保城镇化进程的安全抉择。如何探索城镇化与农村的大灾风险分散机制，如何探索自然巨灾条件下的城镇化保险思路，如何针对农民及乡镇设计可行的灾害保险险种等都需要拓展城镇化建设的思路，都将是推进基本公共服务城乡均等化的关键。

作者简介：

金磊，北京市人民政府顾问，中国灾害防御协会副秘书长，北京减灾协会副会长，高级工程师。