长江流域水资源短缺的是高质量的水和非汛期的水，所以应提高水量分配驱动力和约束力。
近10年来，随着经济社会的快速发展和人们对水资源安全要求的提高，水资源相对丰富的长江流域也经常出现干旱缺水问题，如2006年川渝大旱，2009~2011年云贵两省连续干旱，2011年上半年长江中游干旱以及两湖（洞庭湖和鄱阳湖）地区连续多年出现低流量过程等。随着经济社会发展对水资源需求的增加和气候变化的影响，长江流域干旱缺水问题会越来越突出，在长江流域开展水量分配和用水总量控制十分必要。
长江等南方绝大多数河流水资源总量并不缺乏，而是在干旱年份或者枯水季缺水，主要是工程性和水质性缺水，在相对湿润地区进行水量分配还有一些理论问题需要研究。
地方推动水量分配动力不足
与北方河流比较，长江流域水资源相对丰富，水资源总量为9958亿m3，水资源综合规划确定的水资源可利用量2827亿m3，现状水资源利用（2009年）在1987亿m3左右，水资源利用率在20%左右。而根据全国用水总量控制2020年6700亿m3的目标，长江流域2020年用水总量控制指标为2256.2亿m3，小于水资源可利用量。从长江流域二级支流来看，目前和未来除汉江流域外绝大多数干支流规划用水量小于可利用水量，水量分配与总量控制之间有一定的富余水量，各地区推动水量分配的动力不大。
实际情况是，尽管从总量上长江流域和主要支流不缺水，但各地区水资源时空分布与人口及经济布局分布不一致，或者缺乏蓄水及配套工程，仍然有不少地区频繁出现干旱缺水，较多地区都存在缺水时段，如云贵川等山区缺水就是这种情况；两湖及中下游地区主要是季节性缺水和水质性缺水，水量分配必须考虑季节特点和水流过程才能解决缺水时段的问题。
另外，在水量分配时，是否需要将可利用水量分配完，如果不分配完，富余水量存在哪些水库中、如何利用和管理都存在困难。
所以，长江水系绝大多数河流不缺总量，而是存在季节性缺水和水质性缺水。季节性缺水可以通过水源及配套工程建设解决部分问题，当出现长时间大范围的干旱时，需要采取严格的需求管理才能解决问题。水质性缺水只能通过节约用水、减少入河排污量、外调水和生态修复等措施缓慢解决。
考核与管理滞后
在解决干旱缺水问题的时候，各地方普遍存在重新建水利工程、轻科学管理、缺乏节约用水意识和忽视经济成本核算等现象。一些山区，即使水利工程建起来，由于运行、维修和管理成本高，工程水价高，按工程水价，农民用不起水，这些工程不仅需要政府建设，而且运行和管理也需要财政补贴。在平原河网地区，有大量水，但水污染严重，有水不能用，只能靠上游客水或者外流域引调水解决缺水问题，引调水工程也存在建设和运行成本高的问题。
长江流域总量控制面临的最大问题是如何将水量分配成果进行考核和管理。目前流域和各地区河流评价断面监测系统没有建立，主要用水户计量设施不完善，即使总量分配了，也没有办法监督和管理。所以，长江流域水量分配和总量控制应该考虑以下几个问题。
首先，不仅要对总量进行分配，还要对缺水时段（非汛期或者干旱时间）进行水流过程分配。
其次，为了增加总量控制的动力，指标分配时必须将总量控制与水功能区管理和用水定额核算结合，以后者促前者。
第三，总量控制与水利工程调度能力的提高相结合，科学考虑控制性水库群调度和取用水工程调度运行潜力。
最后，总量控制与跨流域调水管理相结合，协调好枯水期该流域与外流域用水关系。
重在体现公平科学原则
水量分配和用水总量控制工作的难点不是水量分配指标的确定，而是分配的方式、过程和结果是否能够得到各方的认可，如何公平和科学地确定水量分配的原则，即确定优先权最为重要。
水量分配原则包括三个方面。首先是公平原则。该原则包括三层含义：第一，每个人和每个地区都有用水的权利，而且这种权利应该基于人人平等和各地区基本平等；第二，有水权者（即获得取水许可者）优先；第三，产水地区或者本流域用水优先。三层内涵保障了公平的原则。
其次是高效用水原则。在公平的前提下，用水效益高的用水户、部门和地区优先。
最后是可持续发展原则。该原则包含两层含义：第一，必须给生态环境留下基本的水量和比较自然的水流过程，协调好人类用水与生态环境用水的关系；第二，必须给后代留下一定的经济发展水量，平衡当代与后代用水的关系。
三条原则之间也会有矛盾，需要确定三条原则之间的优先权。在公平原则中人畜饮用水是排在第一位的，其次是生活用水；在生产用水中，定额内用水应该保障公平，定额外用水应该讲效益；在出现严重干旱或者严重缺水事件时，生活用水优先，生产和环境用水都可适当压缩。
水量分配是根据水资源综合规划成果，对水资源可利用量进行逐级分配，从流域到省市县行政区，再到用水户的过程。分配方式一般分为政府行政方式、市场方式和用水协会民主协商方式等。我国目前主要采用从上到下的行政协调方式，一般分到县级以上行政区，向用水户分配主要通过取水许可审批获得取用水权。
水量分配的目的是解决水资源的稀缺性和利用的竞争性，长江流域水资源短缺的是高质量的水和非汛期的水，所以，在进行用水总量分配时，应该以用水定额为基础，核算现在及未来用水需求，以满足水功能区达标率为目标限制排污总量，提高水量分配驱动力和约束力。应该根据控制性水库的调节能力和人类取用水需求，对于非汛期来水过程进行分配，合理安排大型水库蓄水、放水和引调水工程的调水管理，同时应该制定特枯来水情况下的应急水量分配方案。
由于长江流域范围大，各支流和地区水资源条件差异大，应该根据各区域的特点、水资源量开发利用情况以及用水矛盾焦点和水资源管理的需求，对水量分配的内容进行取舍，以突出重点和便于管理的原则进行分配。
应实现水质水量共同分配
水量分配中最难确定的是水资源可利用量，即扣除生态环境用水量和不好利用的洪水后人类可利用的水量。长江水系及周边湖泊湿地生态多样丰富、生态环境敏感区多，再加上长江干支流主要河段水运交通发达，需要保证基本通航水流和水位。所以，不能简单采用水资源利用率40%的指标来确定生态环境需水量，也不能仅考虑水功能区达标目标的稀释水量，应该比北方河流在河道内留下更大比例的水流。
长江水多主要是洪水多，洪水资源利用与防洪风险并存，也与水库的调度能力有关。长江流域水库调蓄能力还比较低，总库容、兴利库容仅占径流量的10%左右，一些河段更低，有水但没有地方存储。所以，即使水量分配了，仍然没有足够的能力解决季节性的缺水问题。
由于计量、测量和监测系统尚未建立，目前用水总量控制尚难进行有效监督和管理，加快河流和重要水域控制性断面的水资源监测体系建设，是总量控制管理的基本条件。计量及监测系统的建立需要国家、各级政府和用水户进行较大建设投入，监测体系的运行、维护和管理也需要持续经费的支持。所以，水资源管理的考核体系建设需要较长时间才能完成。
目前，长江流域被规划确定的用水总量与可利用量比较是偏紧的。由于我国相当多的耗水产业还在向长江流域转移，山丘区工程性缺水问题正在通过新建水源工程逐步缓解，但各省市用水总量指标与新增水源工程取用水指标存在不少矛盾、各地区间总量控制指标的分配和协调工作难度较大，未来用水指标的调整工作量也将很大。所以，只有建立三条红线综合的考核指标体系和有力度的奖惩办法等制度，才能有效地推进水量分配和总量控制的管理。
总之，长江流域虽然水资源相对丰富，但普遍存在季节性缺水、水质性缺水和工程性缺水，水量分配和总量控制都是必要的，但长江流域水量分配应该结合各地区水资源短缺问题，将节水减排、改善水环境和水生态质量作为水量分配的主要驱动力和目标之一，因地制宜地确定水量分配方案和总量控制指标。长江流域水量分配应该强调水流的过程、枯水年份和时段的水量分配，最好将水质和水量共同分配。水量分配和总量控制应当与水利工程规划、建设和运行调度结合，与用水户的取用、排水计量和河流控制断面监测体系建设结合。
（作者系长江科学院副院长）
《中国科学报》 (2012-05-05 A3 观察)
