实际上，我国核安全监管的问题并不在于制定什么核安全法，而在于核安全监管体制中是否有一个权限很高、独立于各主管部门、直接对国家立法机关或者最高行政机关负责的核安全监管机构。显然，现在的国家核安全局并不是。
“中国核能的迅速发展强烈需要原子能立法，以建立一套安全利用核能的法律。”近日，在国际核电安全研讨会上，北京大学核科院核政策与法律研究中心主任、《原子能法》起草专家组副组长汪劲教授和唐应茂副教授详细解释了历次原子能立法的艰难孕育过程。
中国强烈需要原子能立法
“中国在役核电机组11台；核准建设核电机组32台，占世界在建核电总规模的40%。而中国现行的、涉及核能安全利用和电离辐射的法律法规滞后于中国核能迅速发展的局面。没有一部法律来为规范有关核能利用和辐射防护活动提供一个基本法律框架。国务院的许多法规是在20世纪80年代或90年代颁布的，那时核能的发展相对缓慢，与目前情况不同。”汪劲说。
汪劲表示，目前我国已由计划经济体制转向市场经济体制，核投资主体多元化；民用核设施逐渐增多，已有700万千瓦核电机组投入运营，2020年核电总装机容量达4000万千瓦；军转民管理体制形成；已有放射性污染防治法等相关法律法规。
在过去的27年中，起草原子能法草案的工作一直没有间断：
1984年，原国家科委开始起草原子能法草案；1988年，草案提交原国务院法制局；
1992年和1995年，原子能法草案的若干修改稿提交给原国务院法制局；
1999年，八届全国人大将《原子能法》列入计划审议的第一类项目，由新成立的国防科工委重新成立起草工作组，于2006年提交了新的原子能法草案。
但上世纪90年代中国的核能发展相对缓慢，减缓了原子能法准备工作的进展。
据汪劲介绍，主要有两方面原因。首先，监管机构在过去的30年里经历了数次重大机构改革。核安全局原隶属于原国家科委，1998年被调整到原国家环保总局；原核工业部1988后调整为中国核工业总公司；原国防科工委2008年以后调整为工信部。其次，缺乏既懂核能安全利用技术又懂核法律的人才。
立法新契机
有积极的信号表明起草原子能法已经被提上政府的议程。
2008年，新成立的工业和信息化部再次牵头起草原子能法草案。
2010年8月，汪劲、唐应茂和一些部委官员应中国核能行业协会邀请讨论中国原子能立法的必要性。2011年1月国务院办公厅印发了《2011年立法工作计划》，将《原子能法》列为需要积极研究论证的立法项目，由工业和信息化部、环境保护部、能源局负责起草工作。2011年5月，行业协会举办项目启动会议，开始着手准备起草原子能法草案。
唐应茂透露说，这次成员有来自政府、大学和其他科研机构、律所以及核电企业的专家学者，人员结构合理，既有理论水平，又有实践经验。
在汪劲看来，原子能法草案之所以最终未能提交全国人大审议，除了管理体制与部门职能不断变更这一重要因素外，还在于草案在结构和内容上不尽合理，例如立法目的不明确、法律制度不周延、利益协调不充分等等。从政府监管的角度看，似乎有几部行政法规和一些部门规章、技术规范就足矣。但若进一步从促进原子能事业的发展和保障原子能安全的高度看，这与我国在国际原子能机构中的重要地位以及发展原子能事业的战略极不相称：第一，中国发展原子能事业没有一个稳定、确定的制度保障；第二，原子能事业涉及核物质的开采、加工、贮存、运输等环节，核材料、核设施、放射性废物等的使用管理与安全利用、辐射防护与核进出口管制，以及核安全，核应急准备和响应，核损害赔偿责任等内容。
汪劲指出，原子能立法的目的应定位在保障原子能安全的前提下促进原子能事业的发展；原子能立法的性质应定位在从党中央、国务院提出的“社会管理”的理念出发，体现安全监管与市场调整并重的原则；原子能立法的内容应定位在原子能事业涉及的重要领域和关键环节。
中国高层领导反复强调核安全和法治的重要性，国家主席胡锦涛去年在核安全峰会上强调要维护全球核安全。日本最近的事故引发公众对核能安全利用的关注，部分官员和学者将原子能法起草视为建立一个安全制衡机制的机会。IAEA等国际组织向成员国起草原子能法提供有用的工具。
独立的安全监管体制比什么都重要
监管部门和公众长期在没有原子能法的情况下利用核能，已习惯了“无法可依”。监管部门和学者对中国的“立法模式”存在分歧，尤其是法国等国也没有颁布原子能法。
原子能法起草组需要解决的一个技术性问题是，如何处理原子能法草案跟现行以及即将颁布的其他法的关系。例如，如何处理原子能法草案跟送审中的《能源法》的关系？如何处理由环保部执行的2003年《放射性污染防治法》和当前由鼓励核能发展的工信部牵头的原子能法的关系？
有业内人士指出，不妨先从《核安全法》入手。基于核能在工业、农业、医学等领域应用广，而核电不过是《原子能法》中的一部分，因此推动制定规范核电生产与运营的《核安全法》比较现实。
但汪劲却认为，即使制定《核安全法》，也并不能保证核安全监管的真正到位，《食品安全法》和《安全生产法》的实施效果就充分地说明了这一点。不能沿用食品安全和安全生产的监管思路去监管原子能事业。实际上，我国核安全监管的问题并不在于制定什么核安全法，而在于核安全监管体制中是否有一个权限很高、独立于各主管部门、直接对国家立法机关或者最高行政机关负责的核安全监管机构。显然，现在的国家核安全局并不是。
“独立的安全监管体制实际上比什么都更为重要，但这在我国不是法律可以解决的，需要党中央、全国人大和国务院认真对待、尽早考虑，这是一件对全国人民负责的大事。”汪劲说。
《科学时报》 (2011-08-01 B1 低碳能源周刊)
