随着两轮草原生态保护补助奖励政策即将到期，2020年中央一号文件提出，研究本轮草原生态保护补奖政策到期后的政策。

草原生态保护补奖政策从2011年开始实施，已连续实施两轮，覆盖13个省（区）和新疆生产建设兵团，每年投资经费近200亿元。

这是当前我国最重要的生态补偿机制，是新中国以来投资规模最大的草原生态治理措施，对于根本扭转草原生态退化趋势、实现草原生态环境质量总体改善、草原牧区经济可持续发展具有重要意义。

政策实施以来，取得了良好成效，草原退化的趋势一定程度上得到遏制，牧民收入水平得到明显提升，生计得到改善，牧民的放牧饲养行为有了较大转变，草地畜牧业结构和功能持续向好转变。

基于过去10年对草原牧区牧户的系统调研，综合国内各主要研究团队的研究成果，笔者认为，目前仍然存在的主要问题包括：补偿标准单一、标准偏低，不能反映禁牧或减牧后牧民收入减少的问题；草原生态补奖主要按面积或人头发放，奖惩补助的激励作用体现不够，尤其是激励减畜作用不足，补偿实施后许多地区草原载畜率不降反升，超载过牧仍是普遍现象；牧民非牧就业渠道窄，转产或兼业就业难，社会保障制度仍不健全，牧民仍然面临着很大的生产和生计风险；基于自然和市场风险等，牧民形成了以超载为主要应对行为的自我保险策略，因此，如何推动和激励牧民自主性减畜是草原生态补奖政策实施取得实效的关键。

因此，提出政策调整建议如下：

建立草原生态保护补助奖励长效机制。草原生态保护和恢复是一个长期性的艰巨任务，试图通过短期的补偿性项目全面实现预想的减畜目标和草原保护恢复目标是不现实的，必须长期坚持、持续发力，才能取得成效、不断扩大和巩固成果。草原牧区的经济欠发达性和生态保护效益的外部性决定了由国家政府和相关省区进行生态补偿是一项长期的工作，因此要进一步明确草原生态补奖政策的长期延续性，根据实际需求科学核算和合理增加草原生态补奖经费。建议在现有补助标准基础上提高至少1倍的草原生态补奖经费，建立和完善直接通畅的补偿资金转移支付体系，确保补偿资金按时足额补偿到位。

积极开展重点草原地区草原国家公园试点工作。在青海三江源地区、内蒙古典型草原和草甸草原区，选择典型和代表区域开展国家公园体制试点工作。坚持生态保护优先、自然修复为主，突出保护修复生态。严格生态保护红线规划，实行最严格的保护。创新生态保护管理体制机制，建立资金保障长效机制。

建立以有效激励牧民保护草原积极性为中心的草原生态补奖机制。牧民是草原生态保护和利用的直接相关人。牧户的参与、感知、态度和行为是决定草原生态补奖政策实施能否取得效果的关键。因此，要在深入开展牧民应对风险下放牧和生计行为研究、鼓励牧民积极参与的基础上，制定和实施可以有效调动牧民参与保护的积极性的生态补偿机制，坚持因地制宜，不搞一刀切，不撒胡椒面，该补就补，应补才补，变普惠式补贴为激励性补助。利用3S、互联网、大数据等高新技术提高草原监测监管能力，将严格监管和牧民主动积极保护协调统一。发挥基层组织作用，发挥乡规民约的作用，变个体生态保护为社区或群体生态保护。

探索“以保代补”的政策转变，推动实施草原畜牧业干旱指数保险。当前迫切需要加强草原畜牧业指数保险基础数据库建设，加强不同草原区的适用保险产品设计和推广，加强牧民保险知识培训和购买意愿引导。建议将20%的草原生态补奖资金转为草原畜牧业指数保险资金，建立市场化的草原生态保险制度。

发展新型草原生态畜牧业经营模式。建立冬春季饲草料存储和保障体系，科学应用补饲技术，有效减缓气候风险对牧户生产经营的波动影响，提高牧户饲养水平和效率。发展天然草原节水灌溉和优质人工草地建植技术，提高饲草料生产能力；建立区域、县域和牧户多层级、“饲草＋互联网＋供应链金融＋连锁”的饲草料储存和运销服务体系，提高保障能力；建立草原旱灾和雪灾等灾害预警体系，提高灾害和饲草料短缺预警能力。建立合理有序的草地流转市场和制度，逐步走向规模化现代经营。拓宽牧民生计渠道，提高牧民非牧就业能力，在不降低牧民生活水平的前提下，帮助牧民转变生产方式，鼓励和支持多元化生产经营。建议多措并举培训提高牧民非牧和兼牧生计能力，加强牧民非牧经营基础设施平台建设，引导和帮助牧民进行多元化生计选择，实现牧区良性循环发展，推动牧区经济高质量发展。

建立通畅的草原保护利益相关者信息反馈协调机制。建议重视和构建由研究人员、决策者、牧民等利益相关者组成的“生态—经济—社会—政治”信息反馈机制，促进不同利益相关者在草原生态保护上的目标明确、信息通畅、决策准确、行动一致，以信息促保护。加强放牧生态等相关科研创新成果和知识的推广和培训，不断提高牧民对可持续放牧的生态效益和经济效益的感知和认识。加强草原气候风险和生态状况等监测技术和系统的网络化建设，提升及时实时反馈支持决策部门和服务农牧民的能力。加强对下一代牧民的科学放牧意愿、知识和技术的培养，解决未来谁放牧的问题。

（作者单位：中国农业科学院草原研究所）