笼罩在洛杉矶上空的烟雾 图片来源：BOB TRAVIS

无论是在被灰霾笼罩的城市，还是羽状的汽车尾气中，甚至是晴朗的天空中，细颗粒物污染几乎在美国的每个地方都能被找到。

这些污染物非常小，以至于它们能溜进建筑物并且渗入肺组织深处。在炎热的夏日，高浓度的细颗粒物帮助触发了空气质量预警——警告幼儿、老人和病人呆在室内。暴露于细颗粒物被同过早死亡以及哮喘和心脏病发病率较高联系在一起。

几十年来，对于美国公众来说没有已知安全的细颗粒物暴露水平这一认定越来越强烈。如今，受命于总统唐纳德·特朗普所领导政府的环境保护署（EPA）正考虑采取新立场。该机构正在散播这样一种观点，即改变规则制定流程并且设置被认为安全的细颗粒物临界值水平。

这一变化将影响EPA在制定旨在减少诸如温室气体等其他污染物的法规时如何计算减少细颗粒物的健康益处。如果该计划被向前推进，它可能对EPA的法规在多大程度上保护人类健康产生影响。

特朗普政府在去年秋天引入这一观点。当时，它公开发布了一份关于废除《清洁电力计划》的提案。《清洁电力计划》是一项由前总统巴拉克·奥巴马领导的政府制定的法规，旨在减少电厂的温室气体排放。由于该法规并未关注细颗粒物，因此它通过要求工厂经营者采用新技术减排二氧化碳来减少细颗粒物。

该法规的制定者计算了颗粒物减少带来的健康收益，以便证明监管温室气体排放的益处超过了执行该法规的成本。当和减少细颗粒物的“协同效益”配对时，减排二氧化碳的健康收益变得更加明显。

这个权衡任何特定法规经济利弊的过程在EPA被称为成本—收益分析。它是判定一项法规从环境和健康收益及其给工业界造成开支的角度是否有意义的关键指标。

不过，批评者认为EPA关于颗粒物的最新提案将破坏对电厂温室气体排放实施严格控制的努力，因为这使得监管它们的益处看上去明显变小。

来自燃煤电厂和香烟

细颗粒物，或者说微粒物质（PM），因其大小而被简称为PM2.5。它们可能来自像电厂和汽车一样的源头，也可能来自像壁炉和香烟烟雾一样的更小源头。细颗粒物还会通过化学反应由大气中的其他污染源形成。它们无处不在。

由于它们能深入肺部，因此其产生的诸多影响被同心血管系统联系起来。研究发现，这种污染物能进入血流。根据美国疾病预防和控制中心的说法，健康研究也得出了胎儿暴露于细颗粒物和低出生体重之间存在关联的结论。

“PM2.5指标同健康影响的关联最密切。”杨百翰大学经济学专家C. Arden Pope表示。他参与了针对这种污染物的具有里程碑意义的“哈佛六城研究”和美国癌症协会研究。两项研究均概述了人类健康和暴露于细颗粒物之间的关联。

Pope认为，细颗粒物及其对人体伤害之间的关系是线性的。正如铅或者引发癌症的化合物，目前并未有已知的细颗粒物暴露安全水平。换句话说，PM2.5并非一种“存在阈值的污染物”——这意味着不可能低于某种水平后其产生的风险便不存在。

为重新设置关于细颗粒物的安全阈值，EPA转向另一项空气法规——《全国环境空气质量标准》（NAAQS）。

这项全国性标准将粒子状污染物的排放限制在“充分的安全程度”内。目前，该标准为细颗粒物年均浓度每立方米12毫克。

在其提案中，EPA建议应当假定将粒子状污染物的浓度缩减到NAAQS设置的水平以下不会产生健康益处。

关于污染水平的争论

由于减少细颗粒物对健康和经济的影响被纳入各种联邦法规，改变这些价值观念的影响可能超越了《清洁电力计划》。

Pope表示，EPA提出的将细颗粒物减少至NAAQS设置的现有全国性标准之下并无益处的观点是“荒唐”的。

类似的，EPA关于不计算处于“最低测量水平”（在流行病学研究中被简称为LML）以下细颗粒物浓度的提案，也引发了关于未完全对健康风险作出解释的担忧。正如EPA假定NAAQS设置的控制细颗粒物的标准可产生充分的健康保护，在上述方法中其同样假定未在健康研究中得到测试的任何浓度均不会有任何危险。

利用LML而非NAAQS意味着EPA看重减少细颗粒物带来的更多好处，但仍表明美国公众暴露于一些细颗粒物是可以的。

“LML只是比NAAQS好一些的任意阈值。”EPA空气质量规划和标准办公室科学、政策和新项目前副主管John Bachmann表示。

他指出，利用医疗保险数据开展的最新研究发现，即便在细颗粒物暴露量低于NAAQS所控制浓度一半的情形下，过早死亡的风险仍在增加。这项2017年进行的研究依靠的是来自全美6000万医疗保险受益人的数据。

EPA关于细颗粒物的提案得到像Robert Kappelmann一样的业界代表的支持。Kappelmann是一名为佛罗里达市政电力协会工作的能源和环境咨询师。

他和《清洁电力计划》的其他批评者认为，EPA在“重复计算”根据NAAQS已被解释的健康益处。EPA要求各州制订自己的计划来控制粒状物污染。Kappelmann表示，美国大多数地方已经在执行NAAQS标准。

特朗普政府的目标

不过，前EPA官员表示，当该机构讨论使细颗粒物水平下降到“安全程度”以内时，官员们并未说这一暴露水平是没有风险的。

“这并不意味着零污染。每次NAAQS接受评审时，署长都会作出判断——查看最新的科研成果并且在公众健康保护和科学信息的确定性之间作出权衡。”EPA前任代理署长助理Janet McCabe表示。

她认为，特朗普政府主要瞄准的是公众健康保护的“基础”。

曾是前EPA官员的Bachmann也不同意EPA重复计算了健康收益的说法。他认为，将其他法规产生的协同益处包括进来是起草各项法规的常规部分。此外，Bachmann表示，《清洁电力计划》探寻的是将细颗粒物浓度降至NAAQS控制的水平以下产生的益处。

与此同时，如果EPA继续推进关于细颗粒物的提案，它将对其他联邦法规产生涟漪效应。

在一篇最近发表于《明尼苏达法律评论》杂志的工作论文中，纽约大学政策完整性研究所所长Richard Revesz和共同作者Kimberly Castle表示，如果提议的改变最终被敲定，随之而来的法律挑战将对气候和其他公共健康法规产生“深远的影响”。这是因为将微粒状物质浓度降至12毫克以下产生的协同益处已被广泛用于监管来自固定污染源的污染物排放。

除了《清洁电力计划》，减少细颗粒物的价值在支持《汞和空气毒性标准》方面扮演了重要角色。奥巴马政府曾估测，减少汞和有毒物质将挽回400万~600万美元损失，而颗粒物污染减少产生的附带益处达到370亿~900亿美元。

（宗华编译）