从农作制度看农业供给侧结构性改革的挑战

■孙占祥

改革开放以来，我国经济持续增长，经济规模位居世界第二，人均GDP达到8126美元，达到中等收入国家水平。尽管我国经济取得了举世瞩目的成就，但仍然面临众多挑战。在这种经济背景下，供给侧结构性改革应运而生，其核心是调整经济结构，使各种要素达到最优配置，不断提升经济增长的“质”和“量”。

对于农业供给侧结构性改革而言，则要从农产品供给入手，通过自身的调整，重组和优化生产要素，让农产品（质量和数量）符合国家和消费者的需求，进而促进农产品供给结构优化，实现农产品与消费者需求的无缝对接。

2015年底，中央农村工作会议首次提出农业供给侧结构性改革，强调改革的重点是“去库存、降成本、补短板”。2017年中央1号文件提出深入推进农业供给侧结构性改革，可谓抓住了现阶段我国农业发展的“天花板”“紧箍咒”“三量齐增”“三本齐升”等关键问题。

不过，农业供给侧结构性改革不同于工业和其他领域，具有自身的特点，主要原因在于农业受资源环境、生产周期、劳动者素质等诸多要素制约。新时期，我国农业正处于从传统农业向现代农业转型发展阶段，农业内部产业快速融合要求供给侧与需求侧紧密配合，本文将从农作制度角度分析我国农业供给侧结构性改革存在的问题。

首先，传统种植制度目标单一，种植模式固化，导致农产品供给结构错位。

以间套复种为代表的种植模式在我国农业发展历史中发挥了巨大的作用，为保障国家粮食安全提供了重要保障。随着人民日益增长的美好生活需要水平的不断提高，农业功能已由传统的保障主要农产品供给向多功能拓展，农业产业目标也不仅仅局限于“以粮为主”的单一目标，必须进行调整。

但受国家宏观政策调控的影响，纵观我国各地区的种植制度，基本还停留在上世纪60年代建立的以追求粮食高产为主的模式，例如东北地区玉米、水稻连作模式、黄淮海地区的冬小麦—夏玉米轮作模式、长江中下游的麦—稻复种模式等。

上述模式沿用的结果，导致我国非需求粮食产量激增，库存压力不断加大，并带来了区域难以解决的农业环境问题和农产品质量安全问题，如黄淮海地区的冬小麦—夏玉米轮作模式，不断加剧以河北省为代表的地下水超采危机，如果不从种植制度设计角度进行革命性调整，该问题很难根治。增产的作物未必是需要的，减产的作物恰恰是需求必须满足的，这是当前粮食供求当中的突出矛盾，也是我国农作制度研究急需破解的难题。

其次，农业生产科技水平低，物质成本、劳动力成本、土地成本“三本齐升”，农业环境和农产品质量安全问题突出。

随着我国农业进入一个新的历史时期，劳动力短缺、土地和环境保护、质量安全压力不断显现，农业生产进入了成本快速上涨时期。农业生产成本持续增高，必然产生供需矛盾。主要农产品产量、进口、库存的“三量齐增”和物质成本、人工成本、土地成本的“三本齐升”，反映了我国农业供给侧面临的主要问题，是长期积累的结果。

造成这一现象的根本原因是我国农业科研分散、研究工作碎片化，多数科学研究局限于某一个生产环节，没有站在农作制度的高度，围绕全产业设计开展集成研究，导致农业生产技术集成度差、生产科技水平低，更无法破解“三本齐升”的问题。

降低农业生产性成本、减少化肥农药的不合理使用、有效控制农业面源污染、稳定提高农产品质量势在必行。农业生产是一个系统工程，必须立足于农业供给侧结构性改革，充分围绕国家和消费者需求，从农作制度角度进行顶层设计，统筹考虑农业生产全过程，全方位、系统化进行谋划，才能全面解决上述问题，这也对农业管理者、农业科技工作者和生产经营主体提出了新要求。

再次，农业内部产业间不协调，一二三产业融合不够，劳动力、土地等非农化趋势显著，农业发展存在系统性缺失。

目前我国农业中的种植业、养殖业和农产品加工业之间依然不协调，农业内部一二三产业脱节，各自为战、独立生产的现象普遍存在，造成生产者生产的粮食、油料等农产品质量不能满足加工企业的需求，加上价格高等诸多因素，导致很多企业更愿意进口加工原料。如大豆产业就是一个典型的例子。按照农作制度的理念，统筹考虑和设计农业生产、服务和加工的需求，建立完善协调的产业体系，才能彻底解决产业健康发展的问题。

近年来，随着城市化进程的加快和劳动者对利益的追求，大量农业人口向二、三产业转移，家家包地、户户种田的局面已经发生很大的变化。2014年我国农村外出务工的劳动力占40.6％，从事第一产业的农业劳动力只有38.7％，且多为老人、妇女和儿童，农村青壮年劳动力短缺已成事实。

尽管土地流转规模和速度正逐步加快，但流转土地非农化趋势也令人担忧。截至2016年6月，全国2.3亿农户中，流转土地农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份比例更高，超过50%。事实上许多流转后的土地正在成为流转者赢利的手段，更多流转的土地改变了生产功能，转而成为观光休闲为主的农业综合体或苗木、花卉等经营场所，这在发达地区更为突出。农业生产缺乏政策性、系统性、制度性保障进一步限制了农业供给侧结构性改革的步伐。

上述问题的出现，有国家政策性的原因，也有生产者科学意识和经营意识的原因，还有农业科技进步的原因，需要各方努力才能解决。需要特别指出的是，从农业管理者和科学工作者角度而言，如何提高站位，着眼于顶层设计，并逐步推进和实施，到了需要深层次思考的阶段，即从农作制度的层面系统考虑农业发展。这不单单是农业供给侧结构性改革的问题，也事关我国农业现代化发展进程和全面建成小康社会目标的实现。

（作者单位：辽宁省农业科学院）