长期以来，我国农村金融服务供给不足，农村贷款难、贷款贵、贷款慢的问题一直突出，极大制约了农业与农村发展，不利于当前农业供给侧结构性改革的推进。

■本报记者 秦志伟

7月14日至15日召开的全国金融工作会议提出，把更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足人民群众和实体经济多样化的金融需求。而农村正是我国金融服务的薄弱环节。

长期以来，我国农村金融服务供给不足，农村贷款难、贷款贵、贷款慢的问题一直突出，极大制约了农业与农村发展。实践证明，贷款难、贷款贵问题突出，不利于当前农业供给侧结构性改革的推进。

近年来，国家不断深化推进金融支农工作，通过各种措施支持和鼓励金融机构下沉到农村、调动其“三农”信贷投放的内在积极性，并取得了一定的成效。同时，随着小额信贷公司、村镇银行等新型金融组织的快速发展，农村金融服务状况有了明显改善。

但在新形势下，农村金融服务将有哪些变化？未来该如何发展？为此，《中国科学报》记者专访了国务院发展研究中心农村经济研究部第一研究室主任程郁研究员。

农村金融的制度僵局

《中国科学报》：当前，我国农村对金融的需求有哪些变化？

程郁：近年来，我国新型农业经营主体大量涌现，农村有效的金融需求明显增加，单笔贷款的需求规模也出现了量级上的倍增。新型农业经营主体由于规模化、集约化、设施化发展都需要大量的资金投入，而其自身资本积累不足，迫切需要金融的支持助推农业产业转型升级。

但正规金融机构的下沉不足形成了长期的金融压抑，这是制约我国农业与农村发展的最大障碍。因为贷款难，很多农村的家庭经营无法扩大再生产，使得农业的规模化、集约化、现代化发展进展缓慢；因为贷款贵，农村贷款家庭承受很大的还本付息压力，经营利润微薄、收入增长缓慢。

《中国科学报》：近年来，国家也制定出台了多部文件，重点提升金融服务“三农”的能力和水平，但为何贷款难、贷款贵始终没有得到有效地解决？

程郁：尽管政策取得了一定的成效，但部分政策激励约束无法从根本上解决现实中农村有效抵押资产缺乏与金融机构基于资产抵押的信贷供给机制之间的矛盾，我国农村金融发展便陷入了难以破除的制度僵局。

因为缺少银行认可的抵押物，绝大多数农户受到正规信贷的“排斥”。2016年末，银行业金融机构涉农贷款余额28.2万亿元，同比增长7.1%。但据2014年《中国农村家庭金融发展报告》显示，农村家庭的正规信贷可获得率仅为27.6%，远远低于全国家庭40.5%的水平。

与此同时，由于我国农村土地不允许设置抵押，附着于土地上的长期性生产投资形成资产的抵押也受到限制。在此条件下，蓬勃兴起的新型农业经营主体的发展将面临两大困境：一是因资本积累缓慢而难以有效推进农业生产投资的改进；二是规模经营对流动资金的需求量比较大，如果投入土地之上的固定生产投资无法有效运转，将加剧其经营风险。

金融机构要有“灵活性”

《中国科学报》：在现行金融制度下，金融机构是否有切实可行的放贷机制？

程郁：从金融机构的角度看，以储蓄资金为主的银行类金融机构对风险控制有着严格的要求，需要抵押担保来确保贷款有确定的还款来源，以保证储户资金的安全性。但面对巨大的农村贷款需求，金融机构缺乏切实可行的放贷机制，农村放贷难与贷款难同样严峻，农村金融系统内大量资金在现行制度下无法直接向农村放贷。一些银行信贷资金向农村的投放设置不得不通过各类转贷平台实现，如担保、小额贷款、融资平台公司等，这大大抬高了农村贷款的成本。在当前政策日益强化对农村资金投放的激励约束导向下，金融机构也需要创新抵押担保机制，以在确保银行风险可控的条件下增加信贷投放渠道。

《中国科学报》：根据您的观察和调研，目前针对农村的金融产品和服务模式是否能够满足不同农户的需求？

程郁：近年来，为改进和提升农村金融服务水平，着力缓解农村和农民融资难的问题，各金融机构积极推进金融产品和服务创新，取得了一定成效。但总体上还有待加强，要通过深化农村产权制度改革，赋予农村承包经营权、住房财产权、集体资产股权等抵押权能，这对于解决农村担保物缺乏、不适应金融制度要求的问题有着重要意义。

信贷约束产生的根本原因是信息的不对称，抵押、担保只是作为对贷款人甄别的一种替代机制。农村金融要向普惠型发展，应该从解决信息不对称入手，将无门槛、低成本、便捷简单的信用贷款作为重点发展方向，这就需要将农村熟人社会的互相监督和个人信用记录的制度制约有效结合，完善基本信用信息系统的建设和管理，才能真正在风险可控的基础上实现“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用、动态管理”的信用贷款模式。积极利用现代信息技术手段进行个人信用信息整合和更新、加强信贷审核和贷后管理，发展线上和线下融合的互联网金融服务，能够有效降低金融机构网点设立和风险控制的成本，实现普惠、廉价、便捷的金融服务。

农地是关键突破口

《中国科学报》：农地作为最有价值和最有抵押潜力的资产，被看成解决农村金融供需矛盾的关键突破。在现行条件下，利用农地作为突破口需要注意哪些问题？

程郁：我国农村土地产权历经多次在农民与集体之间变换与分化，形成了独特的农村土地产权制度，农民所拥有的土地产权是不完整的，法律上不允许农地设置抵押，这极大制约了农村抵押融资的发展。当前我国农村土地产权制度改革还有很长的路要走，农村土地“三权分置”改革、农村土地产权确权颁证、相关法律修改、农村土地流转制度的规范、农村土地产权交易市场的发展等还需要逐步推进，农村土地产权抵押贷款试点改革应当全盘考虑、统筹设计和系统推进，必须要以上述各项制度的建设完善作为其发展的基石。

我国农村土地产权关系的复杂性、土地经营的分散性以及土地产权交易的受限性，决定了农村土地产权抵押贷款的发展无法完全依靠市场机制来实现，而现阶段我国农业的弱质性以及承载的多重基本保障功能，比如农村土地的社会保障功能、农业的生态涵养和保护功能以及粮食安全的保障功能等，也要求农村土地产权抵押贷款等发展需要全面、有力的政策支持和有效的政策引导机制，以确保抵押的设置和资本的引入不会损害农民的基本土地权益、国内粮食生产能力和农村生态环境。

《中国科学报》：在我国特殊国情下，农村土地产权抵押该如何发展？

程郁：尽管我国农村土地产权抵押改革具有复杂性与艰巨性，试点发展过程中还存在诸多问题，但农村土地产权抵押融资仍是农业与农村发展不可或缺的金融支持制度。在我国农业现代化加速推进过程中，伴随着农业适度规模经营的发展，建立农村土地产权抵押贷款制度具有必要性和迫切性。但在特殊的国情下，我国农村土地产权抵押的发展需要系统的制度设计，应综合平衡农业生产支持、农民基本土地权益保护、农村土地市场有序发展以及农村金融可持续发展的关系，促进建立相互支撑良性互动的发展机制。

实际上，对于我国是否适合发展农村土地产权抵押贷款以及如何发展，业界有着广泛的争论。而我们认为，只要有合理的制度设计，形成完善的配套制度条件，我国仍然可以在不完全的农村土地产权之上建立起农村土地产权抵押贷款的市场化运作机制。当前农村土地“三权分置”改革为现实要考虑的各方权责关系对等和利益平衡找到关键“支点”。以独立分置的经营权为载体设置抵押，既能够让农业新型经营者发展现代农业所投入的各种地上固定设施、农业资产能够有效周转，保障其产业升级投资后的财务可持续性，也确保了经营者的抵押行为不会对农村集体土地所有权和家庭承包者土地承包权造成侵害。实际上，现代农业地面资产的价值是远远大于土地本身的价值，应当以土地经营权确权颁证和地上附着物不动产登记颁证相结合，重点发展以经营权为合法载体的农业设施、农业资产等地上附着资产抵押。