①张思锋。

②张思锋（左一）在访谈贫困户。

③渭北黄土高原干旱区。

■张思锋 胡晗 余赵 李雪娜

【编者按】

“言必信，行必果。农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，是全面建成小康社会的底线任务，是我们作出的庄严承诺。”中共中央总书记习近平在2月21日下午主持学习时如此强调。

2013年至2016年四年间，我国农村贫困人口每年减少都超过1000万人，累计脱贫5564万人。数千万脱贫人口告别贫困的事实向世人昭示：党的十八大以来，中国脱贫攻坚取得了显著成绩。

到2020年，陕西省要实现360万贫困人口的全面脱贫。其中，到2018年，延安市率先在革命老区实现整体脱贫的“脱贫攻坚”任务。与全国一样，今后几年，陕西省面临着十分艰巨的脱贫攻坚任务。如何打赢这场艰巨的脱贫攻坚战？

西安交通大学教授张思锋研究团队秉承关注社会发展现实问题，从典型的小案例入手，运用量化研究和质性研究相结合的方法，破解难题的学术风格，针对“脱贫攻坚”实践中的难点问题，开展《陕西省‘脱贫攻坚’的约束条件调查与关键措施》研究，在半年多的时间内，研究成员的足迹遍布黄土高原的沟沟壑壑、秦岭大山深处河道密林的农家小院，力图通过深入调查、研究，提出解决精准扶贫、精准脱贫的难题之策和持续致富的路径建议。

在西安交通大学领导和陕西省扶贫开发办的支持下，团队采取了分层随机整群抽样的方法，计划从陕北、关中、陕南各抽取1个设区市，每个市抽取1个县，每个县抽取2个镇，每个镇抽取2个村；对所选12个村的全部贫困户开展整群调查。目前已经完成关中的澄城县、陕南的商南县共4个镇8个村931户贫困户的调查。其中，实施入户访谈式问卷调查的有745户，对其余出外打工家中无人或者仅有智障老人的186户贫困户，则通过走访邻居、访问村干部、在村镇核对档案等方式填写调查问卷。

在上述调查工作的基础上，团队编写了167万字的931户贫困户“脱贫摘帽一户一策”的质性分析案例；撰写了18万字的8个村、4个镇12篇《扶贫攻坚的约束条件与关键措施调查报告》，以期作为破解精准扶贫、精准脱贫过程中面临的长期性、艰巨性难题的钥匙样本。

现就已作调查研究的阶段性成果进行小结，即推进精准扶贫、精准脱贫遇到的一些共性问题和解决之策，以供有关部门或机构参考与学术商榷。

两个生存难题

新一轮扶贫攻坚战进入了啃硬骨头、攻坚拔寨的脱贫摘帽冲刺期。2016年底，陕西省核定退出的脱贫人口129.4万，新增符合条件的贫困人口33.56万。目前，全省50个贫困县建档立卡贫困人口105.72万户316.72万人，基本集中在生态环境脆弱、生存条件恶劣的秦巴山区、吕梁山区、六盘山区三个国家集中连片特困地区，以及白于山区、黄河沿岸土石山区两个省级片区。

调查发现，按照现行省级标准，地处渭北旱腰带的澄城县和地处秦巴山区腹地的商南县，除占贫困人口20%左右的社保兜底人口之外，其余80%的贫困人口可以于2018年脱贫摘帽。但是由于自然条件约束和市场风险的存在，脱贫攻坚的复杂性和艰巨性依然不可忽视。

难题一：渭北地区缺水干旱

澄城县所处的渭北“旱腰带”，是陕西省集中连片贫困地区之一，区内残原沟壑、低山丘陵、斜坡、台原、山前洪积扇等多种地貌并存。民间有“十年九旱”之说。

澄城县居渭北旱腰带核心地区，是国家新型能源战略储备区、传统粮食主产区、世界最优苹果适生区和国家扶贫开发重点县。多年来，受水资源短缺、利用效能低下和资金项目制约，人均、亩均水资源占有量不足全省平均水平的1/4，干旱缺水成为严重制约县域经济发展、农业增效和农民增收的瓶颈，严重制约以种植农作物为主的贫困人口的脱贫问题。

自上世纪七八十年代起，澄城县就开始兴建水利工程，现在多数工程设施超过设计年限，设备老化、失修严重，部分工程已无法正常运行。据统计，2016年，因水毁、机泵损坏、质量不高等原因需维修改善的有217处，占总数的26%，72处149座泵站中50%以上的带病运行，30%左右的处于停运状态；配套的633眼机井中能投入运行的有510眼。截至2015年底，澄城县形成了以石堡川水库、东雷抽黄两大灌区为骨干，846处小型水利工程为补充的供水灌溉网络，但石堡川水库灌区受困于水源水量不足，在保证城区用水的前提下只能侵占灌溉水源，灌溉面积逐年萎缩。

可以说，水资源供应匮乏是澄城县当前的一大困局。境内地表水资源总量为6100万立方米，可利用量为4800万立方米，平均用水量8000万立方米左右，其中农业灌溉用水达6500余万立方米，水资源缺口达3200万立方米，对农业作物产量和发展影响较大。

目前，澄城县高效节水灌溉面积仅有17.65万亩，占灌溉面积的38.5%，农业节水规模化低，加之现有灌区水利设施陈旧老化，灌区面积大幅度萎缩，近20万亩果林水浇地处于失灌状态。

由此可看出，恶劣的生产生活生存条件是造成这里大规模贫困发生的根本原因。

2016年，在“精准扶贫”进程中，澄城县利用小额贴息贷款、担保贴息贷款等方式，先后发放各类扶贫借、贷款2600余万元，累计为贫困户开展果树栽植、生猪养殖等各类培训1200余人次，提高了贫困群众发展产业的技能的同时，大胆探索“扶企帮户”的产业扶贫新模式，搭建起农村经济组织与贫困群众合作共赢的平台，为贫困群众发展产业提供了生产、加工、销售等流程的整套支持，使群众致富增收效果明显，如冯原镇2016年产业脱贫623户，占计划比例超过50%，发展产业脱贫的贫困户人均月增收在500元以上。

但是，缺水依然是制约澄城县产业扶贫效果、农民致富增收步伐的关键瓶颈。

以主导种植苹果产业扶贫为例，吉安城村党支部委员安文俊表示，缺水首先影响了苹果的产量。灌溉充足、管理到位的苹果，每亩产量能达2500公斤以上；而缺乏灌溉的苹果，每亩产量往往低于1000公斤，甚至更低。缺水也影响了苹果的质量，质量好的苹果往往能卖1.5元/公斤左右，而质量差的苹果只能卖0.5元/公斤左右。缺水严重影响了苹果产业的效益，损害了贫困群众发展苹果产业的积极性。太极村党支部书记雷春锋表示，尽管苹果产业的效益高，政府扶持的力度也很大，但是由于缺水，苹果收益不确定，很多群众仍然不愿意种植苹果。截至2016年底，全村总耕地面积5000多亩，种植苹果仅约500亩，全村112户贫困户种植苹果的不到10家。

在冯原镇的脱贫攻坚座谈中，与会领导与村干部一致认为，水是农业的命脉，缺水是澄城县精准扶贫、产业脱贫的最大约束条件，解决不了水的问题，就难以根本解决全县的脱贫致富问题；解决了水的问题，贫困群众凭借自己的努力，就能够脱贫致富。

难题二：秦巴山区暴雨洪灾

洪涝是陕西省仅次于干旱的自然灾害，占主要气象灾害的25%。商南县属于秦岭以南的秦巴山区，因雨量充沛、坡陡流急、洪水集流汇合迅速，成为暴雨洪灾频发区域。明清史料上就记载了秦岭山区常年可见大饥荒、山洪暴发、大雨倾盆、饿殍腐尸遍野、居民被淹毙等频发的灾情。最近十多年来，秦巴山区的资源开发、人口激增、城市发展对环境的负面影响有扩张趋势，洪水灾害发生频率依然处于较高水平。

商南县地处秦岭东南麓，长江水系的丹江干流自西向东，横贯县域，且支流密布，纵横交错，是山洪灾害高发区，有“十年九灾”之说，是陕西省山洪灾害防治重点县。洪水的集中性、突发性和毁灭性等特点，成为商南县精准扶贫、攻坚克难的拦路虎。

每逢7月至9月，暴雨连绵，大小河流、沟道洪水泛滥，山体滑塌，泥石流漫涌，堤防被毁，房屋倒塌，良田被掩，道路、通讯中断。商南县河堤大多数修建于上世纪六七十年代，年久失修，一遇暴雨洪水就会造成河堤垮塌、缺口、淘空等工程险情，往往遭水毁的险工险段未及修复，新的病险问题又产生，给防汛安全埋下极大隐患。全县堤防仅县河城区段和清油河集镇段共7.35公里达到了20~30年一遇的防洪标准，其余河流只能通过5~10年一遇的洪水，2060条3平方千米以下的河沟基本处于未设防状态。由于国家治理资金投入不足，地方财政又无力出资，小河流一直没有得到系统的规划治理，县上只是“小打小闹”对重要河流进行部分标准化治理，致使商南县小河流普遍存在“遇雨即溃，遇雨成灾”的局面。

另外，根据商南县气象站近三十年的资料统计，每年平均下暴雨2.4次。金丝峡景区是全县旅游业发展的龙头项目，是群众增收致富的第一渠道。2016年7月31日发生特大暴雨灾害，导致金丝峡景区及其周边32处公路严重损毁，全县10个镇80个村26431户91110人不同程度受灾，民房受损50间，倒塌127间；农作物受灾1481公顷，其中成灾1036公顷，绝收40公顷；金丝峡镇、十里坪镇、过风楼镇、试马镇等受灾重镇18个村道路中断，8个村通讯中断，19个村电力中断；冲毁道路205千米、低压线31.5千米，损坏电线杆2根，冲毁河堤3.1千米，自来水67千米，蓄水池2座；冲走车辆4辆，香菇6.4万袋等，造成全县经济损失达1.0016亿元。贫困户对洪水灾害频发表示十分担忧，抗灾设施脆弱与自然灾害频发的双重制约降低了农民生产自救能力，一遇灾害，不少人又会返贫。特别是近几年，由于大面积、长时间干旱和洪水自然灾害频发，脱贫地区的返贫率很高。

“精准扶贫”实施以来，商南县实施易地搬迁、生态补偿、发展教育、社保兜底、产业扶贫、电商扶贫等措施，全县贫困发生率由24.25%下降为15.5%；2016年全县通过发展生产，使得4106户14135人脱贫。但是，频发的暴雨洪水灾害使已经脱贫、正在努力脱贫的贫困户心有余悸，担心防不胜防的暴雨洪灾的袭击会使其再次陷入因灾致贫、返贫的漩涡。调查中，村、乡（镇）陪同干部谈的最多的话题，就是如果不从根本上解决洪灾治理问题，产业扶贫政策就难以持久发挥作用，甚至可能前功尽弃、功亏一篑。

斩断穷根治本之策——改善农业生产基本条件

习总书记在中央扶贫开发工作会议上强调：“加快贫困地区脱贫致富步伐，必须加强基础设施和生态环境建设，进一步改善贫困地区生产生活条件。重点是解决治水、改土、修路、通电等与群众生产生活关系最密切的问题。”党中央、国务院把以水利为重要内容的基础设施建设放在实现新阶段扶贫开发目标的突出位置。

习近平总书记在中共中央政治局第三十九次集体学习时又强调：要加大政策落实力度，加大财政、土地等政策支持力度，加强交通扶贫、水利扶贫、金融扶贫、教育扶贫、健康扶贫等扶贫行动，扶贫小额信贷、扶贫再贷款等政策要突出精准。

地域偏远、水资源匮乏、生态环境恶劣、缺乏基本生存条件的贫困地区，首选的扶贫项目应该是易地扶贫移民搬迁。调查发现，现行扶贫移民搬迁的政策是拟搬迁的贫困户自己拿钱，政府补贴，但是由于真正的贫困户拿不出钱，得到政府补贴搬迁的农户未必是贫困户。同时，由于缺少统一规划，扶贫移民搬迁的迁入地分散，分别迁入县城居民点、乡镇所在地、村内集中居住地。据此，易地扶贫移民搬迁应该有战略眼光，与恢复生态系统、推进城镇化进程、贫困户脱贫摘帽紧密结合。

澄城县所处的渭北“旱腰带”地区，要从根本上改变农业生产的基本条件。

建议由各有关县市政府和省政府作为发起人，注入启动资金；国家有关部门注入水利建设和扶贫开发专项资金，招募社会资金，形成国家渭北旱腰带地区水利建设基金；组建国家渭北旱腰带地区水利工程投资集团，形成水利工程基金融资平台，吸引撬动更多社会资金。

资金主要用于以下两个方面：

一是建设水源工程，要利用好天上水，修建海绵型城市、海绵型乡镇、海绵型村庄和小型蓄水工程；要利用好地表水，修建若干大、中、小型水库；要利用好地下水，根据地下水的资源分布，科学布局、建设水井，合理开发利用深层、中深层、浅层地下水。

二是建设节水工程，开展设施农业建设，大力推广滴灌技术，提高农业用水效率；建设水资源的循环利用工程。

针对秦巴山区的洪涝灾害频发问题，建议设立国家陕南洪水多发区专项治水基金，组建国家陕南洪水多发区治水工程投资集团，形成防洪基金融资平台，吸引撬动社会资金。

可以从以下四个方面入手：

一是高标准制定防洪标准，分步建设防洪工程；搬迁移民，防洪避灾；修建洪水通道，植树造林固土；设立防洪机构，监管防洪工程，预灾减灾抗灾。

二是统筹规划设计，分期达标治理；对治理任务一次达标有困难的防洪工程，可采取近期实现防洪低标准，远期达到设计防洪标准。

三是制定预案，细化防御措施。由于中小河流洪水突发性强、成灾快，在防御上要以“预防为先，主动避灾”为主，在山洪易发区，以乡、村为单位，组织村民搬迁至安全地带，落实好“防抢撤”方案，明确人员紧急转移方案和路线，细化撤退转移指令的发布机构和发布方式，并进行宣传，让干部群众广为熟悉，增强联防自救能力。

四是加强水土保持，减轻山洪灾害；增加流域内森林植被度，提高山坡天然截雨、滞洪和调蓄的功能，削弱径流的汇流与冲刷，减少水土流失，从根本上治理小河流、小沟道洪水。

筑建脱贫致富之路——发展新型农业经营主体

家庭联产承包责任制形成的以农户家庭为单元的生产组织形式，曾经极大地调动了农民的生产积极性。但是，随着工业化、市场化、城镇化的发展，在农民生产生活生存条件恶劣的现存贫困地区，贫困人口依靠少量的人均土地的劳动产出，很难获得脱贫摘帽后生计的可持续性。

要实现脱贫致富奔小康的目标，必须另辟蹊径，其中关键一条就是发展新型农业经营主体。其体现在三个层面：

一是着力培养农村致富带头人。这是发展新型农业经营主体、带领农民脱贫致富奔小康的有效途径。安徽省萧县“辣椒大王”杜峰五年带动当地群众繁育辣椒450亩，增加当地农民收入315万元。安徽省砀山县致富带头人孙宗华与周边6个生产基地3000多个农户签订水果销售合同，共销果2400万公斤，使农户人均增收100元。陈安村黄正兵回乡联合76户经济条件较好的党员、村民，先后投资3000多万元，购买运输车136辆，组建了汽车运输有限公司，赴东莞从事挖掘、运输、平整土石等工程服务，当年创产值1.5亿元。

陕西省白水县西固镇下河西村王军峰先后创办了蔬菜专业合作社、领军苹果合作社和现代设施农业示范基地，形成“公司+合作社+基地+农户”的现代农业生产经营新模式，合作社成员560人，辐射带动周边2000多农户从事果蔬生产，规避了市场风险，增加了农户收益。尧禾镇水苏村青年农民侯保智创办的盛隆果业，2016年出口额2000余万美元，是陕西省水果出口排名第一的企业。

实践表明，农村致富带头人头脑灵活，适应市场经济的意识和能力强，整体文化水平和综合素质比较高，可以更好地适应环境和条件的发展变化，组建龙头企业，带领农民积极开拓市场，引进新技术，改良新品种，增加产品的科技含量，实现农民脱贫致富奔小康。而且，土生土长的农村致富带头人在市场摔打中形成的致富经验，农民群众往往信得过、看得见、易仿效。

农村致富带头人组建“公司+合作社+基地+农户”的新型农业经营主体，带领农民发展“一村一品”“多村一品”“一乡一业”乃至“一县一业”的优势主导产业，可以成为激活农村经济的“催化剂”、加快农业结构调整的“推进器”、提高农民组织化程度的“领头羊”。

要充分发挥农村致富带头人在培育农村社会资本中的积极作用，提升农村致富带头人自身素质和能力；提高农村致富带头人的市场竞争意识、科学管理能力和带领乡亲共同致富的领头羊精神；形成对农村致富带头人的市场选择机制、政策激励机制、法律保护机制，解决农户分散经营与大市场的矛盾，通过先富带后富，实现农村地区全面脱贫奔小康。

二是致力引进农村产业开发的龙头企业。这是建构集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系的有效路径。调查发现，贫困地区的种养大户、家庭农场、农民专业合作社数量少，规模小，农业科技支撑能力不足，农机化水平低，科技贡献率低。特色优势农产品营销能力不足，加工程度低、层次浅，留在产地和农民手里的受益不多。

引入种植业、养殖业的生产、加工龙头企业，引入大型电子商务企业，引入大型文化旅游公司，引入利用农村优越光电资源的大型光伏企业等，通过推进土地流转，招募培养职业农民，联合种养大户、家庭农场、农民专业合作社，高起点、高水平地发展规模化、集约化、科技化、机械化的新型农业经营主体，拓宽扶贫攻坚、脱贫摘帽、致富奔小康的现代农业、现代农村的发展之路。

三是把农民培育为专业职业劳动者。这是在农业现代化、人口城镇化、农村空心化趋势下破解农业生产后继无人难题的重要措施。随着我国工业化、城市化的快速发展，大量农村劳动力向城镇迁移和聚集，导致农村空心化现象日益严重。2016年，我国乡村常住人口5.9亿人，比城镇常住人口少2.03亿人，城镇化率为57.35%，城乡之间流动人口为2.45亿，占全国总人口的17.75%，“80后”新生代农民工成为流动人口的主力军。“空巢家庭”“独居老人”“留守儿童”成为农村主要常住人口；50岁以上的壮年、老年农民成为农业的主要劳动者。

对于那些地质灾害严重、生态环境十分脆弱、已完全不适宜人类生存的现存贫困区域，在对农民放弃耕地、宅基地给予合理补偿的基础上，进行整村整群生态移民搬迁，直接在城镇落户，完整享受城市居民待遇，推动城镇化建设。强化对进城农村少年儿童和劳动年龄人口给予实质性的专业职业培训。建设小城镇、发展农业产业园、组建“公司+合作社+基地+农户”新型农业经营主体、引入农村产业开发的龙头企业等，可以为入住城镇的农村居民提供更多的农业就业机会。由于人口集聚、资源集约、吸引产业等特征而远远高于农村的城镇空间就业承载率，以及远远发达于农村的信息、文化、教育、交通条件等，可以为入住城镇的农村居民提供更加广阔的择业就业空间。