科技治理须跳出“恶性博弈”怪圈

——科研经费管理系列谈之一

■白炎

在实施创新驱动发展战略进程中，科研经费管理已经成为瓶颈和焦点问题。科学研究自然离不开经费的支持，但面对繁复的预算、不近情理的支出与报销限制、“敌意”的审视，科学家深感时间不够、财务水平不足，科学研究的积极性与有效时间都大打折扣。

科研经费管理之争，虚假预算是直接原因，背后则是科技治理体制的矛盾、法治精神的缺失及科研单位生存与发展理念的错位。

对科研单位来说，往往还背负着历史包袱、体制机制的失调来谋求发展。科研单位宝贵的自有资金大多入不敷出。于是，发展所需资源只能从科研经费中获取，多头重复申请、虚高预算成为不可避免的选择。为达到目标，科研单位只能通过科研经费与个人收入强相关的方式，调动科研人员去脱离实际需要，积极争取更多、更大的课题。面对越来越紧的风声，科研单位为了规避责任，大多会要求逐级消化风险点。于是乎层层加码，人心惶惶；频繁调账、人仰马翻。在这个过程中，科学家面对成倍增长的财务工作量，面对日益古怪的单位财务制度，不胜其烦、“逼良为娼”、寸步难行。科学家群体作为科研管理流程的终端，直接承受着体制失调带来的所有损失和代价。

由于科学家社会声望的隐性权力，管理部门在执行科研经费管理政策时，大多束手束脚，高高举起、轻轻放下，抓小放大，以缓解矛盾，最终以牺牲预算的权威性和法治精神为代价。这客观上解除了单位被问责的压力，也为下一轮虚报、挪用提供了庇护。当然，国家管理部门在巨大的社会压力之下，还会坚持科研经费管理制度的改革、优化，并提出新一轮的管理办法。但注定难逃怪圈，只是陷入又一轮循环。

在这样的恶性博弈之中，个人、单位、国家都成为实质上的受害者。更重要的是，在现实环境下，似乎谁都无法主动终止这一无人获益的博弈模式。从国家的角度，保障资金安全，追问投资效率是天经地义、义不容辞的。而从科研单位的角度，大多已经陷入这种游戏模式欲罢不能。以虚大的科技项目为起点，到虚高的GDP、轰动性的“重大成果”，再到更大的科技资源，已经成为一种有效的“发展”模式，岂敢轻言放弃！

因此，破除科研经费管理的困境，不能够简单地依靠“收紧”或“松绑”等就事论事的方式来进行，必须从科技治理体制的调整与改革入手，加强系统的理念，主动调整科技活动各个主体的利益模式。

完善科技治理结构，建立分类定位、分类管理的方式。对于高水平的国立科研机构，就要大幅扩大其财政自主权和科研方向选择权，大幅降低其竞争性经费的比例，使其集中精力于增强原始创新能力。而对于适合市场采买的科研活动，则完全可以放手利用市场的办法来解决。只有这样，才能做到“政府从分钱分物的具体事项中解脱出来，提高战略规划的水平，做好创造环境、引导方向、提供服务等工作”。

尊重科研单位的现实状态，为真实预算创造条件。一个突出的问题是，我国科研单位由于行政化等原因，人才价格难以实现与国际接轨，人员经费严重不足。其实，在足额支付科研单位基本运行费的前提下，还应在项目经费中提高人员费比例，扩大支出范围，使幕后操作浮出水面。在此基础上，在规定单位工资总额的同时，按照国际惯例，规定个人的绩效占工资总额的比例上限（一般在20%左右）。这样就会改变人员费“难出、乱出、滥出”的尴尬局面，离形成真实的科研项目预算也就更近了一步。只有建立了真实的科研项目预算，科研经费管理改革才有基本条件。

尊重科研活动的客观规律，实现更加精细化的科技经费管理体系。例如，对于探索性强的原创性研究，应逐步走向目标管理、大类管理、信用管理的模式。而对于应用性、市场性强的研究，应借用市场竞争的调节能力。应遵循“一院一策、一所一策”的发展方向，在保障财政安全的前提下，避免单一财务管理模式构成对科研活动的制约。

增强预算的严肃性，大力强化问责力度、执法力度。科研经费管理中对于科研单位的信任，对于科研活动不确定性的尊重，都必须有法律的权威性来做后盾。破坏互信的任何违法行为都必须受到严惩。以身试法者，必须以职业生涯的终止乃至人身自由的被剥夺为代价。要特别防止形式主义的“漫天撒网”“不疼不痒”的问责方式，既劳民伤财、又亵渎了法治的尊严。在完善科研经费管理中，信任和法治不是对立的，而是相互支撑的。这个方面的差距是我国科研经费管理中最大的软肋。

建立基于投资效率的评价机制。科研单位的GDP大多来自纳税人。本质上讲，科研经费是一种成本，是一种压力。对于科研单位及其负责人的评价，应基于投资效率的正确评估。这样会在一定程度上削弱恶意包揽科研经费的原动力。

总体来说，科研经费管理的困境，反映着我国科技治理结构的不成熟，它不只影响着国家资金的使用效率与安全，更加重要的是，它将科技工作者逼入了错误的方向，贻误了科技发展的重要机遇期。科研经费管理改革，必须首先改变科技治理结构，要逐步实现分类定位、精细管理，要善于运用市场的手段，要建立互信机制与信用体系，要勇于捍卫法治精神。只有几个方面齐头并举，个人、单位和国家在科研经费上的博弈才有可能走向合作共赢的模式。坐在科研经费管理火山口上的科学家们，再也不愿被挑逗、被绑架，他们中的绝大多数人渴望的只是稳定而体面生活条件下的安静的研究氛围。