■本报记者 秦志伟

2016年中央一号文件已出。在十八届五中全会提出的发展新理念和中央农村工作会议提出的农业也要供给侧改革的大背景下，一号文件将如何落实？老“三农”正面临哪些新问题与挑战？又该如何破解？

近日，《中国科学报》记者专访了连续13年中央一号文件起草组成员之一、农业部农村经济研究中心主任宋洪远研究员，他向记者深度分析了2016年中央一号文件形成的来龙去脉和今后一个时期我国农业发展的趋势。

“新理念”渊源

《中国科学报》：请介绍下今年中央一号文件主题中“新理念”的表述和整个框架结构？

宋洪远：“一个要求”，即围绕贯彻落实十八届五中全会关于农业农村工作的要求。“三个关键词”：一是落实十八届五中全会的新的发展理念，即“创新、开放、绿色、协调、共享”五大理念；二是加快推进农业现代化；三是实现全面建成小康社会的目标。

在框架结构上，2016年一号文件包括引言、6个部分、30条。引言主要是总结“十二五”时期我国农业农村发展的成就，分析当前和今后一个时期，农业农村发展面临的机遇和挑战，提出“十三五”时期农业农村改革的指导思想和基本要求，明确“十三五”时期农业农村发展的目标和任务。其中，6个部分包括：

一是持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益和竞争力。在“十三五”时期将继续夯实现代农业基础，目标和方向是提高农业质量效益和竞争力。

二是加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展。确保绿色发展，才有利于加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境安全、产品质量安全的农业发展新格局。

三是推进农村产业融合，促进农民收入持续较快增长。

四是推动城乡协调发展，提高新农村建设水平。这个表述有变化，不是提高新农村建设，而是水平。十八届五中全会提出“提升新农村建设水平、建设美丽宜居乡村”，如果美丽宜居乡村是新农村的升级版，那么就要通过提高新农村建设水平来达到升级版。

五是深入推进农村改革，增强农村发展内生动力。农村要发展，动力和结构要变化。

六是加强和改善党对“三农”工作的领导。这里主要讲要强化农业农村发展的政治和组织保障，我国历来强调，“三农”工作由党来领导，党管“三农”工作是传统，党管“三农”工作是原则。

《中国科学报》：今年中央一号文件围绕这样的主题展开，其背景是什么？

宋洪远：第一个背景是，贯彻落实十八届五中全会精神，到2020年完成全面建成小康社会的目标。小康不小康，关键在老乡；老乡要小康，农业必须强。习近平总书记在2013年提出了“三农”工作的“三要三必须”，即中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。

第二个背景是，在全面建成小康社会的进程中，对农业农村发展提出了新的要求。一是农业现代化，党的五中全会提出加快农业现代化；二是农民收入的问题，要实现全面建成小康，核心是提高农民的收入水平；三是农民的素质和农村的文明程度，全面小康包括经济、政治、社会、文化、生态；四是制度建设，即农村基本制度。

在十八届五中全会中，这些内容都有体现，可以将其概括为：加快转变农业发展方式，大力推进农业现代化；促进农民收入持续较快增长，加快农村贫困人口实现脱贫；提升新农村建设水平，建设美丽宜居乡村；农村基本经济制度和管理制度逐渐完善。

在当前和今后一个时期，我国农业农村发展面临的新形势新要求包括：从宏观经济要求来看，在经济发展新常态的背景下，如何促进农民收入持续增长、加快缩小城乡差距、确保如期实现全面小康；从农业农村发展自身要求来看，在资源环境约束趋紧的背景下，人多地少水缺，如何加快转变农业发展方式、确保粮食安全和重要农产品有效供给、实现绿色发展和资源有序利用；从国际大环境要求来看，农业的全球化进程也在加快，我国也必须要融入其中，受国际农产品市场的影响，如何统筹利用“两个市场、两种资源”、提升农业竞争力、赢得我国参与全球事务的主动权和话语权。

《中国科学报》：今年中央一号文件推进农业农村发展的总要求和基本思路是什么？

宋洪远：在指导思想上、认识上要保持清醒，一号文件中有两句话很形象，“任何时候都不能忽视农业、忘记农民、淡漠农村，在认识的高度、重视的程度、投入的力度上保持好势头”。

在发展方略上，要坚持四个全面战略布局，坚持四化同步基本要求，坚持农民主体地位、增进农民福祉。

在发展方向上，要走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路；推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进；让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

机遇与挑战

《中国科学报》：就农业农村发展自身而言，“十三五”时期我国农业农村发展将面临哪些困难和挑战？

宋洪远：从农民收入来看，全面小康最重要的是农民生活的改善，其中关键是农民收入的提高。

“十三五”时期对农民的收入有三个要求：第一，农民收入要翻一番。根据十多年的经验和“十二五”时期城乡关系的变化来看，农民收入要实现翻一番的目标是有把握的。

第二，缩小城乡收入差距。这其中，不能只看农民收入快不快，还要看城镇居民收入增长快不快。如果农民收入增长快，而城镇居民收入更快，那么城乡居民收入也不会缩小，只会越拉越大。研究表明，“十二五”时期，之所以农民收入较快增长，之所以能够出现六年的城乡收入持续缩小，实际上是有以下几个方面利好因素叠加：

一是家庭经营性收入。过去的十二年，产量和价格的“双增”确保了农民的收入持续增长。然而，从今后一个时期看，就有很多不确定性，粮食确实连续十二年增长，但也带来很多问题，如资源消耗、投入品增多、库存压力大等问题。

二是工资性收入增长。“十二五”期间，农村劳动力转移规模加大，工资水平也在上升。“十三五”期间，在经济新常态下，GDP速度下降了，意味着就业机会减少，劳动力供求关系将进入拐点。近三年调查显示，农村劳动力转移规模的速度与工资水平的增长幅度出现回落，“十三五”期间也存在很多不确定性，甚至出现反向发展。

三是转移性收入，主要是补贴。过去十多年，不断增加补贴品种，扩大试点范围。今后，再增加品种、扩大范围，首先受限的是财政，其次是我国将面临超过入世承诺的“黄箱补贴”上限的压力。

从城镇居民收入来看，“十三五”时期会加快，可能会改变过去城乡居民收入水平，反超农民收入水平。利好因素有三点。一是城镇职工的政策性调资。从2015年开始出台的文件来看，对城镇职工调整工资，包括公务员、事业单位、教师和医生等四大群体。文件规定，今后至少每两年调整一次。2015年城镇职工人均工资每月增加300元，一年就是3600元，而让农民每年收入增加3600元的难度很大。二是“双创”政策。从创新能力、政策引导等方面看，很多都是利于城镇职工。三是新型城镇化，即推进农民工市民化。农民工市民化的结果是城乡人口结构的变化，进而会影响城乡收入结构的变化。

第三，脱贫问题。中央对脱贫有三个要求，7017万贫困人口实现脱贫，592个国家级贫困县全部摘帽，解决14个连片地区集体贫困。从总体来看，针对性更强、更精准。但三类情况不一样，从结构来看，592个国家级贫困县要摘帽，14个连片地区还有贫困县，这里人口居住分散、交通不便、远离县城、人口素质较低、十分之一家庭有病人，不好瞄准，因贫施策难度加大。此外，还有扶贫标准问题。

《中国科学报》：2015年，受国内外粮价价差扩大、国内粮食库存增加等因素影响，局部地方种粮农民“增产不增收”的现象受国内外高度关注。今年中央一号文件是否有重点关注这个问题？应该如何提升我国农业竞争力？

宋洪远：最近两三年的一号文件都提到这个问题，强调要加强农业对外开放水平。改革开放时，强调扩大和深化开放；而十八大报告里提出构建开放型经济体系，定位就是一个开放型经济体系，已经不是要不要开放的问题，这是理念上的变化。

在行动上，自从我国加入WTO以来，经济将完全融入全球，融入程度也越来越加深。当初社会上一直喊“狼来了”，前十几年没感觉到，但现在“狼”真的来了。近三年，进口大量增加，对国内产业冲击比较大，农产品价格和市场能力下降明显，这是外部压力。

从内部压力来讲，我国还存在人多地少水缺、环境污染加重、资源开发过度、生态系统退化明显等问题，再按照原来的方式发展不行了。而农业竞争力主要体现在土地产出率、资源利用率和劳动生产率。与发达国家相比，我国农业竞争力还是很弱的。比如土地产出率，18亿亩耕地这个分母不变，而分子目前在下降、未来不确定；资源利用率低，农产品加工率比较低，种养结合比例不合理；劳动生产率低，我国用30%的农业劳动力创造占GDP 9%的农业产值；而发达国家，如美国，用2%的劳动力创造占GDP 2%的农业产值。

在提升农业竞争力上，重点要实施以下措施：一是加强农产品品牌营销网络和营销服务网络建设，推动农产品贸易优质优价、优进优出；二是支持企业扩大对农业投资，推动农业装备、技术、标准、品牌、服务走出去；三是深度融合全球农业产业链、价值链、供应链、物流链，打造一批跨国农业企业和境外农产品生产基地；四是推动农业多边贸易和投资谈判进程，积极参与全球农产品贸易规则和农业投资谈判的制定。

《中国科学报》：2015年中央农村工作会议提出加强农业供给侧改革，今年中央一号文件也提出“推进农业供给侧结构性改革”，在实施的过程中应该注意什么？

宋洪远：农业是国民经济的基础产业，要适应宏观战略布局。农业自身发展也需要改革，现有农产品的供给不能满足消费者需求，生产和供给的结构性矛盾突出。比如从品种角度讲，数量够了，品质不够；总量够了，区域不够。因此，农业也要搞供给侧结构性改革。

这要求农业发展要围绕需求安排生产，使农产品供给数量更充足，品种质量更符合消费者需求，要形成结构合理、供给保障的有效供给。在当前和今后一个时期来看，基本思路是去库存、降成本、补短板。

在今后的改革过程中，要把握以下几点。一是在认识上，要有容忍度。不能将其看成短期的事情，也不能看成一抓就灵、一调就好的事情，这是个长期的过程。二是明确政府干什么。主要是定规划，要提出理念和指标，引导改革的推进，不是过去的计划种植、计划安排。三是充分发挥市场作用。产品好不好、价格高不高，市场需求说了算。