■吴喜梅

从国际环境法的视角来看，可持续发展是生态文明的核心要素和本质特征。坚持可持续发展原则，加快经济发展方式的转变，以环境保护优化经济的发展，是我国生态文明建设的内在要求。从生态文明建设的法治保障机制来说，我国目前最迫切和最重要的国际法学理论研究课题，就是从国际环境法维度对可持续发展原则的构成要素和法律地位予以解析，为国内环境立法的价值选择及运行机制的完善，提供理论支持。

“可持续发展”理念的确立

及其构成要素

“可持续发展”的概念早在1992年联合国环境与发展大会召开前就已经出现了。但在国际法层面，可持续发展理念则是在里约《21世纪议程》中才获得普遍认可。可持续发展包括实体要素和程序要素。实体要素包括环境保护和经济发展一体化原则、自然资源可持续利用原则、发展权原则、代内公平原则、代际公平原则、污染者付费原则等。程序要素包括公众参与决策原则以及环境影响评价原则。

可持续发展原则的法律地位

发展原则上应该是可持续的，这在国际上已有广泛的认同，但是，在个案的情况下，可持续发展原则的具体效力如何，在国际上缺乏共识。该问题的实质就是现代国际法是否要求所有的发展都应当是可持续的；就具体国家行动而言，如何进一步解释和实施该原则？国际司法实践证明，如果没有权威性的第三方对某一法律概念或原则的具体内涵进行规范性界定，给出评判标准，那么，该概念或原则在适用上就会产生争议。事实上，可持续发展委员会目前还没有权限确定可持续发展的标准。鉴于在决定何谓可持续性的问题上涉及社会、政治和经济的价值判断，一个国际法庭难以对一项具体国家行为给予审查并作出其行为与可持续发展的标准不符的结论，所以对于该原则的解释和实施将由各个国家保留实质上的自由裁量权。可见，在国际法层面上，对国家的所有具体行为都要求可持续性是不可行的。一言以蔽之，规范的不确定与评审标准的缺乏表明，目前还没有一项国际法律义务要求发展必须是可持续的，而且，确定一个发展项目是不是可持续的，其决策权主要在于各国政府。

可持续发展原则在中国适用的建议

（一）坚持环境保护与经济发展一体化的原则。尽管区域和全球性条约并没有适用义务性的文字来表述环境保护与经济发展的一体化原则，但是一体化的内容逐步反映在许多国内国际法律和政策之中。目前，环境保护和经济发展的一体化已越来越被国内和国际立法及其司法所关注，而且，一体化已是大多数发达经济体的既定的和内在的特征。我国在环境资源立法中坚持环境保护与经济发展的一体化原则，在国家发展计划中将环境考虑放在突出地位，顺应了国际立法实践与发展趋势的需要。

（二）确立自然资源可持续利用原则的法律实施机制。自然资源可持续利用原则是指引中国经济社会发展的宏观性目标。我国环境资源立法不仅应以避免不可逆转的环境损害为其立法基础，而且应该通过资源税的完善来推动自然资源的合理利用和储备以及生态系统的保护。我国在环境资源立法时应该围绕风险预防原则制定具体的实施机制。其一，费改税。将矿产资源补偿费、土地损失补偿费、水资源补偿费等资源保护性质的收费纳入资源税征税范围。其二，扩大征税范围。将森林资源、水资源、草场资源和海洋资源等可再生资源纳入资源税征收范围。其三，调整计税依据和计征方法，适当提高征税标准。在厘清资源价格的基础上，根据各种资源的种类及其消耗的严重程度实行差别税率，对不可替代和不可再生的资源课以重税，以此限制对资源的掠夺性开发和利用行为。

（三）完善“污染者付费”原则的法律实施机制。我国环境立法与司法应该正确看待与适用这一原则，打破传统上将该原则绝对化和僵化的现象。应该根据环境资源的具体领域和种类的不同特点及其发展规律，根据我国的基本国情，灵活使用该原则，建立合理的科学税收、收费和责任法实施机制。

（四）强化环评原则的实施机制。鉴于国际环境条约要求通过环境影响评价机制和风险预防机制来规制各国利用自然资源的行为，且各国立法实践证明，强化环评原则具有积极作用，所以，我国也应该细化环评原则的国内法实施机制，以在宏观层面促使各级政府在战略制定和规划设计上更加关注发展对区域生态系统的整体影响，更加关注环境对人群健康的长远影响，更加关注经济、社会、环境效益的统一和当前与长远利益的协调，而且，在中微观层面，使各类企业根据行业发展特点和环境特征，优化产业结构，强化资源综合利用和生态环境恢复治理，保障资源环境不超载、污染排放总量不突破、生态服务功能不退化。

（五）积极参与环境与发展国际机制的谈判与建设过程。在环境与发展国际机制的建设中，我国应积极参与并逐步提高话语权。例如，在处理发展权与代际公平等其他竞争性因素的关系时，我国一方面要力争国家的发展权，另一方面也应与发达国家合作，逐步提高我国环境保护的能力；同时应该给予欠发达国家一定的援助，通过援助来更好地维护我国核心利益。

随着各国政府在国内层面对可持续发展理念的解释、适用和实施，在国际层面，可持续发展的理念已不仅仅是一个目标，在某些领域已逐步上升为一般法律原则，甚至其软法性在某些领域也正逐步硬法化。基于环境问题主要产生于发展，亦应在发展中加以解决的认知，我国正在推进的发展应当是可持续的发展、科学的发展，这也是建设生态文明的必然要求。

（作者系郑州大学法学院副教授）