2016年5月14日，随着国家发展改革委批复《神农架国家公园体制试点区试点实施方案》，神农架林区正式启动国家公园体制试点。

尽管大家为《方案》的编制付出了极大的心思与努力，但湖北国家公园研究中心主任邓毅觉得，还有许多深层次的矛盾尚待解决。“比如，如何处理保护与利用的关系，这在国家公园范围的划分、小水电和矿山的关停等问题上都有所体现；再如，国家公园管理局与地方政府间的事权划分尚有不清晰的地方，特别是与规划、保护相关的事务还有待厘清；还有，纵向政府间国家公园事权的划分也不是很清晰，这又会引起机构如何设立、职能如何确定等问题……”

问题与困惑，并不仅仅在湖北神农架存在。

2016年9月上旬，全国政协人口资源环境委员会“建立和完善国家公园体制”专题调研组一行深入湖北和贵州实地调研，发现了国家公园建设中存在的一些重大现实问题。

国家公园落地中国

国家公园的概念，源自1872年美国建立的世界上第一座国家公园——黄石国家公园。由于较好地处理了自然生态保护与资源持续利用之间的关系，国家公园被看作是现代文明的产物，也是国家进步的象征。

在中国，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“建立国家公园体制”。此后，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，指出：“加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案。构建保护珍稀野生动植物的长效机制。”

这些顶层设计，使国家公园在我国成为各地落实生态文明建设的重要抓手。2015年，国家发改委等13个部委联合出台《建立国家公园体制试点方案》，将北京、黑龙江、吉林、浙江、福建、湖北、湖南、青海、云南作为国家公园体制建设试点，每个省市选取一个区域开展工作——这是中央提出建立国家公园体制后的重要一步。

国家公园体制试点工作开展一年多来，在相关部门和试点省的努力下，青海三江源、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山这5个试点区的实施方案获得批复。

国家公园不是“大旅游”

极高的保护价值、脆弱的生态环境以及落后地区的发展冲动……国家公园建设从一开始就面临发展与保护的博弈。

调研组组长、全国政协人口资源环境委员会副主任解振华认为，各地大张旗鼓地建设国家公园，有一个重大误区。“现在必须要阐释清楚，建设国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下自然遗产，而不是搞大旅游。”

“纵观各国国家公园建设，保护都是放在第一位的。”据国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司巡视员孟沙介绍，美国已建立384个国家公园，有许多针对性的环境保护措施和相关制度。

“中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》第十二条明确：国家公园实行更严格保护……加强对国家公园试点的指导，在试点的基础上研究制定建立国家公园体制总体方案，构建保护珍稀野生动植物的长效机制。因此，国家公园必须要明确自己的职责和方向。”解振华说。

“香饽饽”还是“紧箍咒”

“各地大张旗鼓地建设国家公园，一定程度上与目前对国家公园的概念没有厘清有很大关系。”全国政协常委印红认为。

调研组发现，国家公园建设在我国尚属新鲜事物，虽然从国家层面已清楚地看到其前景和意义，但对于一些地方政府来说，它到底是增强生态建设、拉动地方发展的“香饽饽”，还是制约地方经济的“紧箍咒”，没有一个清楚的认识。

据了解，目前关于国家公园的定位主要有三种意见：一是对现行各类自然保护地进行系统整合，制定新的分类标准，重建自然保护地体系，统称为国家公园体系；二是国家公园作为自然保护地体系中的一类，其他保护地仍保留原有分类；三是将现行自然保护地统称为国家公园。鉴于国家公园的定位还存在争议，调研组建议抓紧研究，尽快制定规范，达成共识。

博弈在所难免

国家林业局调查规划设计院副院长唐小平研究发现，中国现有自然保护区域大致有12种类型。其中，自然保护区的主管部门最多，包括环境保护部、林业局等；风景名胜区由城乡与住房建设部主管；林业局主管的有森林公园、湿地公园等；地质公园则由国土资源部主管……

显然，无论怎样划分，要建立国家公园体制，博弈都在所难免。

“不同的保护地由不同的部门管理，机构设置重叠问题明显，同时也增加了管理成本和运行费用。”谈到本省在试点工作中显露的问题，湖北省政协副主席王振有直言。

当然，最直接的影响还是管理职责不明晰。例如，世界自然遗产、自然保护区、湿地公园以保护为主，地质公园兼顾保护与利用，风景名胜区则是吸引游客旅游、侧重利用。“由于不同保护地存在毗邻、交叉、重叠等区域，在一定程度上既是保护管理的重点，也是‘盲点’，都管或都不管的情况时有发生，直接影响到成效。”孟沙指出。

无论是协调好保护与发展的关系，还是厘清国家公园的定位，抑或组建国家公园管理部门等举措，都是为了处理好自然生态保护与资源持续利用之间的关系。“要通过生态补偿和精准扶贫，让百姓过上更好的日子——只有他们过得好，才能真正保护好国家公园。”全国政协人口资源环境委员会驻会副主任高波一语中的。

（本报记者 张蕾 袁于飞）