两会高教界热议“放权”与“自治”如何更上层楼

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作为每年全国两会上高教界人士关心的热点话题，“简政放权”与高校“自治”一直备受关注。一个不容否认的现实是，目前高校的独立发展仍受到重重制约，“放权”与“自治”如何走进“深水区”仍是待解的难题。在全国两会召开之际，本报就此采访两会代表、委员和教育专家，与读者一同思考这道中国高等教育界的重点议题。

■本报记者 陈彬 温才妃

背景·希望与失望

多少年来，几乎每年两会上，“简政放权”都会成为高校代表、委员反复呼吁的一个热门词汇。

应该说，虽然我国的高等教育近年来发展还算迅速，但在高校独立发展的权力方面，教育主管部门紧握的双手一直没有松开，即便松开，从指尖漏下的也大多是一些无关痛痒的非核心权力。这也成为被诸多高等教育界人士多年来所诟病的地方。

然而，在刚刚过去的2014年，那双曾经紧握的双手似乎有些松动的迹象。

其间，最明显的例子便是在去年2月，国务院宣布取消重点学科审批权。对此，有教育专家评价，教育行政部门此前取消和下放的行政审批项目并不涉及核心权力，这一次则让大家看到了教育行政部门动真格放权的希望。

无论如何，有希望总是一件好事。

最近一段时期，教育主管部门所进行的“有希望”的尝试还有很多。比如在福建省试点高考录取“一档多投”，给予高校按专业制定录取标准的权力；比如国务院召开常务会，通过对部分法律的修正案草案，把部分高校设立的审批权下放到省级政府；再比如教育部副部长杜玉波在去年7月表示将进一步落实和扩大高校学科专业设置自主权。

即使是近两年教育部力推的高校大学章程的制定，以及去年下半年公众普遍关注的北大、清华和上海市的综合改革方案，也可以被理解成为将来的放权所作的前期准备。事实上，就在上海市的综合改革方案出台后，某“985工程”高校的负责人就曾解读说：“教育部将通过这样的措施，给一些早有准备的高校适当下放办学自主权。”

然而，面对高校在专业设置、招生、人事等核心领域依然缺乏相应自主权的现状，我们的这份乐观又不由得要打上一些折扣。毕竟中国的高等教育在计划经济体制下已经行走多年，要克服强大的惯性作用，真正实现高校与教育管理部门的权责明晰，实现政府对高等教育宏观指导和高校微观自治的统一，还有很长的路要走。

究其实质，要走好高等教育改革之路，既需要教育主管部门“动真格放权”的决心，也需要高校本身能够强化自身建设，从而使自己有能力“接住”教育主管部门下放的权力。当然，我们还要知道高校真正想“接住”的是哪些权力，又有哪些权力是教育主管部门应该牢牢抓在手心的。而这些问题，正是在本次专题中，我们希望全国两会代表委员和教育专家解答的。

链接·“放权”之回眸

中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，关于教育改革的部分指出，深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。在该决定的指导下，2014年高等教育审批权发生了如下变化：

2014年2月15日，国务院办公厅发布了《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，再次取消和下放64项行政审批项目和18个子项。其中涉及教育部门的有：取消利用互联网实施远程高等学历教育的教育网校审批，取消国家重点学科审批以及高等学校设置和调整第二学士学位专业审批，同时把高等教育自学考试专科专业审批下放至省级人民政府教育行政部门。

2014年2月17日，教育部公开行政审批事项目录，属于教育部的行政审批事项共24项，包括了行政许可11项，非行政许可审批13项。其中，与高校相关的共19项，包括了中央部属高等学校章程核准，硕士、博士学位授予单位及其可以授予硕士、博士学位的学科名单审核等等。

2014年5月9日，教育部印发《教育部职能转变方案》及《落实〈教育部职能转变方案〉任务分工》，提出取消22项职责，下放省级教育行政部门、高校和直属单位13项职责，转移、委托直属事业单位和社团组织承担50项职责，精简规范23项评审项目，加强和改善教育督导等3个方面宏观管理，精简议事协调机构。

2014年7月8日，国家教育体制改革领导小组办公室印发《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》，重点扩大了高校在选拔学生、调整优化学科专业、开展教育教学活动、选聘人才、开展科研活动、管理使用财产经费和扩大国际交流合作等七个方面的自主权。该意见首次以文件形式对扩大高校办学自主权作出全面部署。

您对教育主管部门去年在提升高校自主权方面所采取的措施是否满意？

全国政协委员、苏州大学副校长熊思东：去年教育部的各项措施反映了行政做减法的趋势，高校的行政审批权也在减少。但个人感觉，单纯看数字并不重要，更重要的是含金量的多少，以及是否关乎国计民生。应该说，就目前而言，影响高等教育事业发展的主要权力还牢牢掌握在行政部门手中。主管部门要进行客观、科学的考量，该放的放、该收的收、该分类指导的分类指导。

全国政协委员、广东外语外贸大学副校长顾也力：对于去年教育部的做法，我基本上是不太满意的。

应该说，教育部去年的种种做法中，是有一些亮点性的内容的。比如对重点学科审批权的取消，再比如试点一档多投制度。但除此之外更多的政策，要么没有含金量，要么仅仅是对过去错误做法的纠正。这其中最明显的例子便是对“985工程”和“211工程”的淡化。要知道，集中力量办一些高水平大学没有错，但其中体现的理念问题，却对社会产生了负面影响，我们要在教育公平的大原则下，对教育进行投入。所以说，教育部之前的做法，只能算是“纠错”。

全国人大代表、西北大学副校长高岭：2014年，教育部在推进建立现代大学治理体系方面做了很多工作，也力图进一步明确学校的主体责任。在这方面，教育部的目的性还是很明确的，也扎实推进了很多工作。要知道，教育改革是一件需要慎重、全面思考的事情，从这个角度来说，去年关于高等教育的改革还是稳步推进的。

中国人民大学教育学院教授程方平：放权本身是一种进步，但有些权力依然做的是表面文章。比如教育部向高校派校长、书记的工作就过于草率。应该说，向一所学校派一把手比颁布什么政策都重要，教育部直接任命一把手（个别试点公开招聘），而且一两年后，这位一把手又调走了，甚至没有一个功过评说，这是不太负责任的做法。

此外，教育部在放权之前，督促高校编订大学章程是对的，就像我们给地方放权，让地方立法一样，这也是改变以前“一放就乱、一抓就死”问题的有益尝试。但在实际操作中，教育部总是在抓北大、清华这种重点高校的典型。这对更多的学校其实并没有太多的指导意义。我认为，公立高校应该抓普遍规律，教育部抓典型也要抓普通高校、职业高校，这样出来的规律才是符合所有高校规律的。

高校还需要教育主管部门下放哪些权力？

全国政协委员、广东外语外贸大学副校长顾也力：教育主管部门真正需要下放的权力早已有了明确说法，那就是1999年施行的《高等教育法》中所规定的七项权力。其中，包括制定招生方案、设置和调整学科专业、制定教学计划、开展科学研究等多个方面，涉及了高效管理的核心领域。只是十多年过去了，这些自主权基本上都没有得到落实。在这种情况下，无论政策如何变化，高校其实是很难掌握自主管理权的。

全国人大代表、郑州大学党委书记郑永扣：首先是高校的专业设置权，高校根据自己对经济、社会发展的判断以及自身状况，自主决定可以设置哪些新专业和停办哪些专业；其次是招生权，学校能做到真正意义上的自主招生，根据学校自身特色和要求，自主录取学生；另外还有人事权，学校根据自身的实际情况，自主决定相关人员的聘用和解聘等程序，还包括配套的学术评价、业绩评价、奖励薪酬等制度。在这些方面，学校目前有一定的自主权，但还不够。不过需要注意的是，这些年教育主管部门在这些方面已经有了松动的迹象，对此我还是比较乐观。

全国人大代表、西北大学副校长高岭：在高等教育领域，简政放权需要“减”什么、如何“减”，其实是一件很严肃的事情。以专业设置权为例，高校的发展当然需要提升其在专业设置上的自主权。不过假设一下，如果现在我国的市场经济基础地位已经很健全，高校的心态也相对成熟，那么将自主权全部放给学校也未尝不可。但在现实情况下，我们不少高校还存在着一些专业同质化倾向，这中间有国家政策导向的因素，但同时也会受到某些急功近利的心态影响，只要哪一个专业是时髦的，大家就一窝蜂地去搞。

全国政协委员、北京交通大学教授钟章队：在人才培养方面，国家有宏观导向，同时高校也要培养市场需要的人，而这种需求是变化、多样的。国家应该将这种需求放开，让高校自主地面对市场，自己思考市场问题，并在需求的引导下，确定自己的办学模式。要知道，国家是不可能牵着一所高校成为世界一流大学的。大学需要自我成长，并在这个过程中跻身世界前列。

因此，在一定程度上，我们的高校在看待专业设置时，依然缺乏一种长期、平和、稳定的心态。在这种情况下，把权力全部放给学校是否合适，其实是要打一个问号的。然而如果不放，高校又很难根据市场调节自身的专业走向。因此，教育主管部门怎样做到宏观管理，高校又该怎样微观实施，使两者责任、权力更加明晰，需要认真思考。

在放权的同时，教育主管部门应该用好哪些权力？

中国人民大学教育学院教授程方平：政府不要直接管教育，它要做的是执法、监督、扶持。

首先，教育部要把国家拨款用好。中国的学术性教育比例过大，教育部也意识到要促进职业类高校、地方类高校发展，而且很多人反映某些高校获得的拨款多但没有作出特别实质性的贡献，出现这样的情况也需要教育部门反思。

第二，教育部要行使好监督权力，促进高校信息的公开。如今，高校经费用得如何，其实是一件公众很关心的事情。特别是高校财务状况，教育部不仅要自己掌握（现在也很难说教育部掌握了全国高校的经费使用情况），还要促进信息的公开。前几年，曾有媒体报道一些高校的负债达到几千亿元，但最终怎么处理，至今大家仍不知道，这是需要我们正视的问题。

另外，在对高等教育的评估方面，教育主管部门总认为这个权力是自己的。实际上，教育部担任的角色应该是组织行业进行评价。

第三，与国内高校相比，国外高校一般对教学都很重视，也积累了很丰富的经验。在这方面，教育部是否可以根据国内外专家的研究成果，结合中国特色出台一些指导性意见，这也是提高高校办学质量的重要方面。

全国政协委员、广东外语外贸大学副校长顾也力：教育部最需要做的是制定教育方针，在教材等问题上建立相应的质量标准体系，并以此对高校的发展产生指导作用，发挥其国家层面的指导性意义，而不是对高校进行直接的管理。

教育部拨款范围是在其部属高校范围内，因此需要做好这些高校的监督指导工作。但是，其他数量众多的高校更多的是省属地方高校。从教育部的角度来说，对于这些高校，它更应该做的是督促省一级教育管理部门放权，包括经费的分配等。

高校如何保证将下放的权力用到实处？

全国人大代表、郑州大学党委书记郑永扣：高校自主权的下放，肯定需要制度的相应配套，并形成一个新的体制、机制和环境。而这种制度环境的建设需要高校和教育主管部门共同完成。作为独立法人，学校要为自己的办学行为负责，在行使权力的同时，必须负起责任。

全国政协委员、北京交通大学教授钟章队：高校应该首先搞清楚自己的定位、特长和优势。

在遵循国家负面清单的前提下，一所高校的发展主要牵扯四个大的层面，一是学生，二是师资队伍和教职员工，三是国家，四是社会。在人才的培养中，四者之间要实现互动，才能满足社会千差万别的需求，把合格的人才交给社会。

全国政协委员、广东外语外贸大学副校长顾也力：把权力交给高校，高校就应该按照教育规律，首先确定学校的教育目标和定位，并以此制定大学章程，在章程中体现学校的价值观、精神和管理模式。完成这一步骤后，学校的工作以大学章程为准绳进行就可以了。

中国人民大学教育学院教授程方平：高校的领导者、管理者首先要认清什么是高校。现在在很多大学领导的头脑中，以为高校就是衙门、机关。对于这些人而言，首先要做的是搞清楚高校的本质特点——主要体现在教学、科研、社会服务三个功能上。三个功能中最根本的是教学。科研首先还是为学校服务、为教学服务的。

其次，高校要回归根本。现在连北大、清华、人大等国内知名高校的教授，常常都不能自己评价自己的水平，只有把论文发到某些国外杂志上评价心里才踏实。不看论文内容只看在哪儿发表，这是一种缺少理智、自信的表现。在这方面，我们的一些高校能不能带头破一破？能否真正回归到高等教育的本质——看科研的内容是否有所创新上来呢？