农科院研究员：一号文件 落实才是硬道理

■吴敬学

改革开放以来，我国农业发展取得了举世瞩目的成就，实现了农产品由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变。但也面临着人口增加、耕地不断减少以及水土流失、自然灾害、环境污染、农产品质量安全等问题的严峻挑战。特别是进入新世纪以来，党中央和国务院高度重视“三农”工作，已经连续出台了12个中央一号文件，积极推动了农业和农村经济社会的健康快速发展。

今年中央一号文件连续12年聚焦“三农”，这与“十八大”关于将“‘三农’工作作为全党工作的重中之重”的论述是一致的，既反映了党对“三农”工作的高度重视，又能引导全社会都来关心和重视“三农”问题。邓小平同志曾经明确指出：中国农业的发展一靠政策二靠科技。2004年中央发布了题为《关于促进农民增加收入若干政策的意见》的中央一号文件，从这一年开始我国粮食生产止跌回升，并且实现了创纪录的“十一连增”。农业部将粮食持续增产的原因归纳为“政策好、人努力、天帮忙”，好的政策是第一位的。可以说，近年来持续向好的“三农”工作，中央一号文件起到至关重要的作用。

12年来中央一号文件均锁定“三农”，足以说明“三农”工作在我们这样一个发展中农业大国的社会、经济、生态发展的重要性和紧迫性。自2004年以来的中央一号文件分别针对粮食生产下滑、农民增收缓慢、城乡发展差距拉大、农业基础设施建设滞后、农业科技创新能力不足、现代农业发展水平不高、体制机制制约等问题。这些问题是制约我国“三农”事业发展的关键领域和薄弱环节。中央一号文件所具有的明显的问题导向性，对涉农部门明确工作重点、找到工作抓手有很强的宏观指导意义。要解决好“三农”问题，仅仅靠宏观性指导性很强的中央一号文件是不够的，还需要将政策细化变成操作性很强的扎实行动。水利兴农也好，科技支撑也好，保障供给也好，稳定市场也好，都离不开相应的投入。要扎实推进“三农”工作，仅依靠政府的财政投入是远远不够的，必须动员全社会对“三农”大量投入，否则，政府投入只能是杯水车薪。

中央一号文件每年的主题各不相同。这虽然能够更好地反映不同时期面临的主要问题，但也导致了政策的连续性相对不足。在面对可以“毕其功于一役”的事情时，政策缺少连续性并不是问题。但是，“三农”问题作为制约我国全面建成小康社会的重大问题，其解决需要长期持续的努力；“三农”问题的解决是一项庞大的系统工程，需要多项政策、多个部门协同推进。中央一号文件每次主要针对某个问题，不同年份之间针对的问题又区别较大。例如2011年中央一号文件关注农田水利建设，到了2012年则关注农业科技创新，跳跃性很强。这就导致不同年份之间的政策不能形成有效的配合，政策的执行效果必然会受到影响。因此，要建立解决“三农”问题的长效机制。

首先，从思想认识上要有打“持久战”的准备；“三农”问题的复杂性和艰巨性，决定了解决“三农”问题是一项长期的战略任务。其次，要对“三农”的扶持政策长期执行，并针对出现的新情况和新问题，不断充实、完善和加强。最后，要把解决“三农”问题，作为地方政府和官员的重要考核指标。

在我们这样一个发展中的农业大国，更要充分认识到“三农”工作的艰巨性、复杂性和长期性，要更好地促进“三农”工作又好又快发展，建议在保持宏观性和战略性的同时，通过出台相应的配套措施和项目，增强中央一号文件的可操作性；同时建议为了增强政策的连续性，可以借鉴韩国“新村运动”的经验，制定高层次的关于振兴农业农村经济的一揽子行动计划，出台关于“三农”工作的法律法规，用长期性的法律法规来保障“三农”工作的扎实推进，才能为实现“农业强、农民富、农村美”奠定坚实的制度保障。

（作者系中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员）