■熊丙奇

上月底，经国务院同意，财政部、教育部联合对外发文，启动了中央高校预算拨款制度改革，国家对高校投入将更突出公平公正，强化政策和绩效导向，从整体上提升高等教育质量。

此次改革主要包括两个方面。一是完善基本支出体系。在现行生均定额体系基础上，逐步建立每所中央高校本科生均拨款总额2~3年内相对稳定机制。二是重构项目支出体系。调整管理方式不够科学合理的项目，将原先13个项目优化整合为6大项目。前一方面集中在公平上，确保每校的生均拨款，后一方面则强调绩效，希望通过项目拨款，对高校进行引导。这种顶层设计对提高我国高等教育质量有现实意义，但必须平衡公平和绩效，以及处理好绩效评价问题。

过去10多年来，我国高等学校的资源配置存在较大的贫富差距，原因在于项目支出部分过大，而基本支出部分偏小。据统计，国内高校基本支出和项目支出之比为6：4，前者看上去很多，但该支出是按生均拨款给各高校，而项目支出虽说是各高校平等“竞争”，但实际项目支出常常集中于少数重点高校，结果少数高校经费丰厚，而其他高校办学经费紧张。

出现此种情况的原因主要在于项目支出实行申请评审制，由行政部门主导评审、立项，而行政配置资源难免有政绩考量，以学校的“身份”作为立项标准。同时，拨款还可能受与学校的亲疏关系的影响，引导学校花精力搞好与政府部门的关系。

国家将13个支出项目调整为6个，可以减少交叉重叠的问题。但如果项目支出的比重过大，而且还是通过政府部门评审立项拨款，并不能解决目前存在的问题。

对于改革预算拨款制度，笔者有两条建议。其一，应增加基本支出比重，减少项目支出比重。或许有人说，增加基本支出会导致学校平均主义，也减少政府部门的统筹、调控力度。其实不然，政府部门举办高等教育的主要责任在于保障学校投入，并监督学校依法办学，至于学校如何办学，这是学校的自主权，只有给每所学校平等的竞争空间，才能让学校办出个性。

前述总体方案提到，要给高校更大的财政自主权，这显然需要减少项目评审，这也是推进教育管办评分离改革的要求。以笔者之见，基本支出和项目支出的比例，当前应调整为7：3为宜。

在减少项目支出后，还会有项目支出，对于此应该按管办评分离的要求，不再实行行政评审和评价，而是引入专业评价。目前，对高校的绩效评价十分强调数字指标，如果这种绩效观不变，更多的教育投入只会加剧功利化。

其二，应建立国家教育拨款委员会，由其根据学校办学基本情况和绩效情况确定拨款预算，并监督政府财政部门拨款，而非由政府部门主导拨款。一方面，由国家教育拨款委员会确定拨款预算，可以避免政府部门拨款中的随意行为；另一方面，在拨款后，拨款委员会会持续监督经费的使用情况与效果，这不是干涉学校办学，而是要求学校透明使用经费。

值得注意的是，除了中央高校外，所有高校的预算拨款都应该调整，按照管办评分离的改革原则，建立政府管理高校的新模式。在地方，可探索建立地方教育拨款委员会，防止政府部门通过拨款干涉学校自主办学；同时，民办院校、独立院校也应纳入公共财政生均拨款预算，这是保障公民平等受教育权的要求，也是提高民办教育质量，为受教育者提供更多教育选择的要求。

（作者系21世纪教育研究院副院长）