深大拟推动国内首个大学立法，本月初的这则消息无疑震动了深圳乃至内地高教界。通过立法推进高校“管、评、办”分离，把高校办学自主权法定化呼声已高。现在，深圳很有可能拔得头筹。成立特区以来，深圳利用特区立法权和较大的市立法权，已制定出台4部法规、10部规章，初步建立起与国家立法相补充并体现深圳特色的教育法规规章体系。但不可否认，近年来深圳教育立法步伐缓慢。这一次，《深圳大学条例》或将成为深圳教育立法突围的一个典型样本。
提起深圳大学的改革，人们自然而然想起学校创办初期那些大刀阔斧、独领风骚的壮举。但是，作为多年来深圳唯一的综合性大学，深大也面临各种非议，就是官方也曾坦承其不足。2009年，时任深圳市委书记刘玉浦在深大调研时，就曾指出学校的办学体制和机制与国务院批准的《深圳市综合配套改革总体方案》要求有很大差距。
当时，深大就提出要建立“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校”的现代大学制度，并通过市人大立法，制定《深圳大学条例》，明晰政府和学校各自的权利和义务，建立学校的法人治理结构。刘玉浦表示深圳将全力支持，深圳市人大可以利用深圳经济特区立法权进行立法，并将立即着手准备前期工作。
南科大试水 章程难产
但是，从构想的提出到取得实质性进展一度遥遥无期。深圳高教改革创新的风头，很快被平地而起的南方科技大学夺去。
2009年，原中科大校长朱清时获聘成为南科大创校校长。朱清时甫一南下就高喊“去行政化”、“自主办学”等口号，并透露“市委市政府已经决定，让我们制定好南方科技大学的章程，然后把这个章程交深圳市人大审议，通过以后，就成了深圳特区的法律，以后我们就依法办学，这样就可以避免政府直接与学校打交道会造成的那种行政干预”。
“自主办学”，这是朱清时在南科大五年最重要的目标之一。5年来，朱清时与官方的关系微妙、反复。但深圳市对南科大的支持不曾减弱。特别是2011年出台的《南方科技大学管理暂行办法》(下称《办法》)，提出多项改革创新制度，比如设立理事会作为学校的决策机构，比如由理事会聘任校长、副校长，设立职能强大的学术委员会等。遗憾的是，该办法始终是行政法规，没有上升到法律层面。
天时地利助推深大条例
5年后的今天，依法治国成为举国共识，人们惊讶地发现，一直默默无闻的深圳大学接过南科大的宏愿，悄悄起草了《深圳大学条例》，拟推动成为国内首个大学立法。
据深大立法调研工作组介绍，去年5月28日，深圳大学校长李清泉专程拜会市人大常委会主任白天，汇报并商议了深圳大学立法事宜，白天表示希望《深圳大学条例》尽快出台。随后，深大立法正式启动。
立法调研工作组称，近一年搜集整理汇编数百万字的资料，结合国情和深圳特区、深圳大学实际，最终完成立法草案。草案的重点是创新和规范深圳大学与政府的关系，争取政府更多支持并将其法定化，扩大和保障学校办学自主权；最大限度实现深圳大学招生、学科设置、经费开支、人事招聘和待遇、基建和采购招投标、奖惩机制等依法独立高效运行；同时也创新和规范对深圳大学办学的多种监督机制，等等。从国家与城市的发展节点看，《深圳大学条例》的拟定占尽天时地利。日前召开的中共十八届四中全会，“依法治国”成为主题。在深圳，官方去年提出“三化一平台”的改革主攻方向。其中的“法治化”，成为城市发展的重要主题。
种种有利因素的叠加，让人们对《深圳大学条例》的顺利实施充满期待。《条例》草案起草者之一、深圳市人大常委会委员、深圳大学法学院院长黄亚英认为，《条例》主要是解决三个问题：通过立法推进“管办分离”；把高校办学自主权法定化；完善高校内部治理以及自身的架构和运作。按照草案思路，政府就是一个办学单位，主要负责拨款。理事会则是学校运作中的最高权力机构或决策机构，重大事项都由理事会来决策，“而不是说像过去，重大事项都要层层去政府多个部门请示报批。凡是列出来的自主权，全都由理事会集体来行使”。
黄亚英说，《条例》的法律效力和法律层级要比高校章程高得多，内容也侧重于扩大高校自主权，厘清政府和高校的关系，章程更多是谈学校内部的运作，“我们希望这种做法将来有可推广性或借鉴价值，为全国类似高校提供借鉴”。
深圳教育立法如何突围
无论是构想的艰难探索，还是对实效的审慎观望。从观察深圳教育立法突围的层面来说，深圳大学条例无疑是一个典型样本。
到目前为止，深圳利用特区立法权和较大的市立法权已制定出台四部法规、十部规章，初步建立起与国家立法相补充并体现深圳特色的教育法规规章体系。但不可否认，近年来深圳教育立法工作面临诸多困境，立法步伐缓慢。在部分深圳特区教育立法方面，甚至还存在落后国家立法的情况。
通过梳理可以发现，2000年深圳获得较大的市立法权之后，仅出台一部教育法规，并且再没有运用特区立法权创制新的教育法规和政府规章。而与此同时，教育类政府规章的数量却迅速增加。究其原因，一方面是因为在经济特区尚未扩容至全市范围之前，运用特区立法权进行立法，必然导致“一市两法”的现象。而较大的市立法又受到严格限制，立法难度相对较大，程序较为复杂，立法数量自然也就少了。
从国家层面来看，近年来我国加强教育法制建设，已基本形成完备的教育法律法规体系。利用特区立法权填补国家法律法规空白的空间逐步减少。在这一背景下，对深圳教育立法而言，无风险和难度的立法创新空间基本没有，解决教育实际问题的立法创新面临越来越大的风险和难度。
不过，随着深圳经济特区扩容至全市，“一市两法”的根本瓶颈得以解决。特别是2009年，国务院批复《深圳市综合配套改革总体方案》提出争创国家教育综合改革示范区，要求深圳结合自身特点，积极探索教育体制机制创新，为国家教育综合改革探索经验。进一步为深圳特区教育的立法创造出先行先试的条件。也正是在诸多政策红利下，构想五年的《深圳大学条例》才终有“首尝螃蟹”的可能。
声音
我们将高校方方面面的自主权都写到了《条例》里面。比如说经费的拨付以及拨付的标准，从预算、拨付、招生，到学校的教学管理、设备采购、工程招投标，再到外事和国际合作，人员进出境的审批，包括人员的聘任、待遇、奖惩制度，都明确今后不再由政府层层审批或者层层报批。
———黄亚英(《深圳大学条例》草案起草者之一、深圳市人大常委会委员、深圳大学法学院院长)
旁边观察
大学立法空间有多大
在普遍赞许声中，也有专家对《深圳大学条例》的实际腾挪空间和最终效果持谨慎态度。武汉大学法学院教授秦前红认为，深大的探索代表了一种正确方向，值得肯定。但在现有法律框架和行政权限下，他担心会面临很多难题。
秦前红在一篇评论中说，虽然深圳除了享有作为较大市应享有的地方立法权外，还享有特区立法权，但招生制度、学位授予制度等均属于法律保留事项，“如果地方立法完全抄袭全国性立法，则纯属浪费立法资源，制造立法噱头。如果变通设计，是否可以变通全国性法律的基本原则和基本制度？”
另一方面，深圳只是副省级城市，而大学管理的行政权限，更多是在广东省和教育部。深圳市政府尽管是深圳大学主管机关，但所能释放的教改红利空间有限。
秦前红认为，条例所能涉及到的深圳市政府与深圳大学的核心关系，其实就是财政拨款和人事任免。但财政拨款只需有科学民主的预算体制，公开透明的拨款程序，即可解决深圳大学的诉求。而人事任免则关乎干部体制，条例只好选择回避，“剩下的那些皮毛性制度用大学章程即足以安放，又何需劳动立法机关大驾？”
事实上，条例起草者之一黄亚英也坦言，从目前全国的改革来看，高教领域是改革比较迟缓的一个领域，还需要长时间努力，“这次立法也不可能解决所有的问题，比如说高校内部的人事管理，等等。我们这部《条例》可能还没办法一次到位。”
专题统筹：南都记者 郭启明 张哲 专题采写：南都记者 庄树雄 郭启明
深圳经济特区目前已制定的教育法规、规章
四部法规
1994 .11
(修订2002.8，2004.6)
深圳经济特区成人教育管理条例
1995 .12
深圳经济特区教育督导条例
1997 .2
(修订2004.6)
深圳经济特区实施《中华人民共和国教师法》若干规定
2004 .12
深圳市学校安全管理条例
十部规章
1992 .6
(修订1993.10)
深圳经济特区鼓励华侨港澳台同胞捐资办学的若干规定
1993 .10
(修订2010.12)
深圳经济特区学校保护暂行规定
2005 .8
深圳市暂住人口子女接受义务教育管理办法(试行)
2006 .4
深圳市校车交通安全管理暂行办法
2006 .10
深圳市民办教育管理若干规定
2008 .12
深圳市学前教育管理暂行办法
2008 .12
深圳市中小学校外配餐管理办法
2008 .12
深圳市校外午托机构管理办法
2010 .1
《深圳市学校安全管理条例》实施细则
2011.5
南方科技大学管理暂行办法
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