大学章程是社会法律与大学制度的衔接者，是大学联系政府、社会的中介平台。作为实体意义上的大学章程，必须具备特定功用。但从教育部新颁布的《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》）来看，中国大学章程制定尚有不少困境，章程难以承载这些功能。
■刘广明
限制政府管理大学内部事务
自诞生之日起，大学便是一个“无政府”状态的学术共同体。20世纪70年代，美国学者科恩和马奇在其《大学校长及其领导艺术》一书中便提出大学是“有组织的无政府”模型的概念。欧美国家高水平大学发展史的一个基本规律是政府对大学的监督而不是控制，大学有充分的自主权。中国历史上的稷下学宫、民国时的西南联大，也印证了这一规律。
通观欧美国家大学章程，我们会发现，大学的决策权归董事会、理事会；大学的行政权由校长行使；大学的学术权力由学术委员会、评议会、教授委员会行使。对政府的要求往往是经费投入、发展规划、质量评估等，政府对大学内部事务很少干涉。
在《办法》中，虽明确提出“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权”（《办法》第6条）。但第8条之“学校的举办者，举办者对学校进行管理或考核的方式、标准等，学校负责人的产生与任命机制，举办者的投入与保障义务”等规定，无疑又给政府插手大学内部事务巨大的权力。
可以说，按现行《办法》制定各大学的章程，不可能达到限制政府管理大学内部事务权力的目的。也注定中国大学章程不可能有大的质的飞跃，对大学自主办学也不会产生大的促进。
规范大学内部权力运行的机制
大学章程要成为大学办学过程中的宪章，就必须保障大学内部各项权力的规范行使。在这方面，大学章程可以规范的事项有以下方面。
一是划清学术权力与行政权力的边界。在此方面，《办法》作了一些尝试性规定。其进步性在于在厘定学术事务范围的同时，强化了学术委员会的权力范围，增加了学术委员会对学术事务的“决策作用”。
二是规范学术权力与行政权力的运行机制。学术权力与行政权力有着不同的运行机制，学术权力不能完全套用行政权力的运行机制来运行。具体讲来，学术权力更多的是体现每一位学术人员的权力，具有学术共同体的特征；行政权力更多的是体现领导意志，具有官僚机构的属性。
目前高校中学术权力行使套用行政权力的模式大量存在。如学术委员会成员多为具有行政职务的学术人员、学术委员会更多是行政委员会或校长委员会的附庸等。高校中的行政权力则更多地体现集中，较少体现民主。这些都需要章程予以解决。
三是形成行政权力对学术权力的支撑与服务机制。大学是一个学术性组织，承载着人才培养、科学发展、社会服务、文化传承与创新等职能。这些职能的发挥都是建立在学术事务的科学发展上。没有学术事务的发展，就没有大学职能的实现。这就要求大学行政权力必须为学术权力服务，为学术权力提供支撑，促进学术事务的健康发展。
从目前发布的《办法》看，即便各大学制定出大学章程，也很难实现上述三个目标。因为《办法》在这方面存在致命的缺憾。如对学术事务的范围界定方面，学术事务范围没有包括高校经费使用，没有经费支撑的学术事务是空头支票；在学术委员会职能定位上，也仅仅是“充分发挥咨询、审议、决策作用”，说到底，学术委员会没有决策权。对大学行政服务学术没有具体规定。教师权力、学术权力保障没有具体的保障性规定。所有这些都有可能使各高校新制定的大学章程流于形式，大学章程起不到“大学宪章”的作用，办学机制不会有大的改观。
优化大学学术自由的环境
学术自由是大学的生命，是大学力量的源泉，也是大学科学健康发展的保障。学术自由根植于大学的本质属性，是大学科学发展的保障。没有学术自由，就不会有大学的科学发展，也不会实现建设一流大学的目标。《办法》也规定应明确学校学术评价和学位授予的基本规则和办法，尊重和保障教师、学生依法享有的学术自由、探索自由，营造宽松的学术环境。应该说是一个进步，但学术自由的环境需要大学各权力主体自我约束。同时，各权力主体也必须有制衡和约束的机制。否则，权力无边界，就不会有学术自由的实现。但如何有效保障权力受到监督，《办法》没有给出有效的举措。从目前已制定出来的大学章程看，这一诉求尚停留在表面，没有实质上的进展。
促进大学运行信息的公开
国外大学公开其运行数据是一件再正常不过的事情，它有利于社会监督，有利于大学阳光运行。但中国大学的数据却很难公开。虽然《高等学校信息公开办法》已于2010年9月1日起施行，但其运行情况并不乐观。中国政法大学教育法中心2011年末发布的报告显示：教育部“211工程”中的大学中，没有一所向社会主动公开学校经费来源和年度经费预算决算方案。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020）》虽然明确提出“建立高等学校质量年度报告发布制度”，但也只有39所“985工程”大学被动发布《本科教学质量报告》。公开高校办学信息，成为大学讳莫如深的问题。这时，迫切需要作为大学宪章的章程能在这方面制定出强制性规定。《办法》对此也没有提及，相信各大学制定出的章程在此方面也不会有大的改观和进展。
面对在大学章程制定和实施中的种种问题，有人说“有不如没有”，但我还是认为“有比没有强”。《办法》发布总是一件利好的消息，虽然步子不大，但总归在进步。希望一些大学能够在已有基础上有大的作为，制定科学的大学章程。
（作者系河南工业大学继续教育学院院长）
《中国科学报》 (2012-02-01 B3 思考)
