2012年9月新学期开始，又一批外来务工人员子女在晋江市顺利升入高中阶段学习。目前，在该市就读高中的外来工子女达2207人。晋江市是福建省民营经济发达地区，其外来务工人员已超过100万，随迁就学的外来工子女达18万人。
福建省将从2014年起实施异地高考政策，规定凡在省内高中有3年完整学习经历的非户籍考生，可就地报名参加普通高考，允许参加本科、专科层次录取，并与福建考生享受同等的录取政策。
新华社记者张国俊摄
8月，教育部等有关部门正式下发《〈关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见〉的通知》，要求地方于年内制定出台有关随迁子女升学考试的方案。该政策无疑给许多在京、沪等地工作多年、非当地户籍的家长带来福音，有望打破异地高考的坚冰。然而，此次政策的“另一只靴子”（具体政策门槛）究竟如何制定？各地政策何时落地？这些不确定因素依然让许多家长心悬一线。有专家担心，异地高考迟迟不能推行，是现存户籍制度与高考制度等多重因素造成的，仅仅出台异地高考政策并不能解决现存的问题，反而容易在此基础上造成新的利益冲突。
■本报记者 冯丽妃
一项政策出台，总要引发争议，尤其是事关教育领域。在《〈关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见〉的通知》（以下简称《通知》）出台的背后，到底隐藏着怎样的利益博弈？本地居民与外地随迁户对此有怎样的心态？如何才能让这样的政策得到有利地执行？对此，多名家长、教育界专家向《中国科学报》记者表示，由于京、沪等发达城市普遍存在地方保护主义，异地高考政策要想落到实处，仍然有诸多障碍需要克服。
忧心如焚
眼见开学已经一个月了，许冬梅（化名）却越来越着急。
她不知道8月底公布的符合条件的异地学生可在京参加高考的具体政策，究竟在年前什么时候才能出台。这关系到她的女儿小沫究竟是出国，还是继续待在她的身边。作这个决定并不容易。实际上，她不想让女儿出国。
“如果小沫是男孩子，我一定会让她出国读书。但她从小体弱多病，性格也比较内向，我担心她到国外能不能照顾好自己。”许冬梅叹气说。
一切都是因为没有北京户口惹的祸……
2002年，许冬梅与女儿小沫一起来到北京，一家人在经过两年的异地分居后，重新团聚在一起。夫妻二人在北京回龙观区买了房，过上了和大多数本地人一样的生活。然而，许冬梅很快就发现，这样的生活只是表面现象。
作为一个非京籍人员，从把女儿接到北京来上学的第一天开始，她与丈夫就在女儿上学的事情上接连碰壁。
由于夫妻俩都有正式的北京工作居住证，小沫在京上小学没遇到多大障碍。上初中的时候，为了让女儿接触更好的教育，许冬梅把女儿转到西城区一所中学。她与丈夫也因此交了一大笔赞助费。
“小沫很争气，虽然性格比较柔弱，但是学习在班上总是前几名。”许冬梅说。之后，小沫便在同一所学校接受高中教育。虽然是班里唯一一名非京籍学生，但因为学习成绩优异，中学6年，小沫一直没有让母亲为自己的学业犯过愁。
如果有北京户籍，许冬梅不会因为女儿高考的事儿而忧心忡忡。因为没有北京户籍，小沫必须回山东济南老家参加考试。让许冬梅担心的是，十多年来，小沫一直在北京接受教育，回到山东以后，很可能在高考最后阶段的“节骨眼”上，因为学习环境的变化对考试成绩产生影响。
同时，因为小沫一直在北京接受教育，如果回山东参加考试，要想获得跟老家的在校生一样的考试资格，就要花钱托人造“假学籍”。否则，就只能按照当地社会考生录取，不能参加一些高校的录取。
万般无奈之下，许冬梅想到了送小沫出国读书，并在8月末学校开课时，把女儿从实验班转到国际班。现在，小沫所在的国际班已经开始全英语授课，授课内容主要是科技英语，与之前所学习的内容完全不同。
“到现在为止，我们还在纠结这个事情，不知道北京市什么时候出台政策，小沫能不能赶得上回原来的实验班。”说到此处，许冬梅的担忧之情再次溢于言表。她担心如果政策出台过晚，小沫会因为落下的课程太多，失去重新调班的机会。
事实上，为了女儿能够在北京参加高考，许冬梅从3年前就开始参加由非北京户籍父母与一些教育平权者所组成的请愿团，多次到教育部和北京市教委请愿，为在北京上学的外地考生赢得在当地参加高考的机会奔走呼告。
胡杨（化名）是与许冬梅一起参加请愿团的家长之一，她很感谢政府能够关心这一部分流动工作者，并能够接纳他们的孩子在流入地参加高考。
让她担心的是，具体的参考条件可能会过于苛刻，把大多数随迁子女排除在优惠政策之外。
胡杨是上海人，孩子从2004年起就来北京上学，目前正在上初三。她打算11月回上海户籍地，给孩子报名参加明年6月的中考。
“如果北京的政策能够放开了，我们当然希望把孩子放在身边，这样对孩子的身心健康成长都会更好。”她解释说，因为北京市教育制度规定，中考生的父母得有北京居住证或绿卡才能在京上公办高中并参加高考。否则，中考过后，只能上私立高中，上完也不能参加高考。
胡杨的工作单位属于上海驻北京办事处，她没有北京工作居住证与绿卡，社保等也都在上海缴。她希望，政府可以放松对父母的条件限制，如在稳定工作、收入、社保等数个条件中，满足其中的一条或两条，而对孩子的要求可以稍高一些。北京、上海等大城市的学籍可以比其他城市要求更长一些，比如四年以上。
“政府出台这个条例，主要是关于孩子的上学，所以应该‘拼孩子’，而不是‘拼父母’，如果以父母作为主要条件，很容易产生太多的不公平。”
“如果高考放开了，中考或许就同样也会放开了吧。”她这样希望。
利益！攻守！
事实上，已经落地的这只关于异地高考的“靴子”已然引起不少本地人的排斥与恐慌。
“天天躺在教育部纠缠，这下好了，他们如意了，异地高考快出台政策了，多少外地人的梦想终于实现了。”在接受《中国科学报》记者采访时，格鲁（化名）并不掩饰自己的排斥心理。
他表示，作为北京人，自己强烈建议政府允许外地考生在北京参加高考，但录取分数要和原籍一致。否则，考试录取都和北京一致，会影响到北京本地考生的利益。
“如果允许外地考生在京录取的口子一开，甭管什么条件，他们也会挤破了脑袋进来的，”格鲁有些激动地说，“如果名额都让外地人占光了，过几年，我儿子长大了，难道要去外地读书？”
他在电话的一头对记者表示，“在京借考符合教育部的精神；回家排名录取，占家乡的指标，符合国家宪法。占用北京指标，不符合常理”。
不过，与格鲁的观点不同，专家们多持有不同的意见。
“从法律上讲，他们（有北京户口的人）是所谓的‘既得利益群体’，当然会保护自己的既得利益。” 高等教育制度研究专家、北京大学法学院教授张千帆在接受《中国科学报》记者采访时表示。
张千帆认为，从此次发布的《通知》中不难读出，异地考生不仅可以在当地参加高考，而且可以按照与当地考生同样的标准来录取，而非在考完试以后把他们打回原籍去录取。
他表示，北大、清华两所大学同样是国家承办的大学，但是北京本地的录取生源远远超过外地生源的比例。如果让异地考生再去占用其他省份的名额，就进一步加剧了其他省份生源分配的不公平性。
“一线城市的招生名额已经够多了，加大一线城市的名额，只会维持目前全国范围内高考不公平的现实。”21世纪教育研究院副院长熊丙奇告诉《中国科学报》记者。
“在北京、上海等发达地区，本地户籍人士的这种不满是在多年享受高考招生特权之后，对公平竞争的恐惧和排外表现。”传知行社会经济研究所研究员任星辉对《中国科学报》记者指出。
他认为，我国目前的高考招生主要采取的是分省配额招生，即在考试之前就按省划定招生名额。高考本应根据成绩择优录取，现行制度却在高考之前就划分名额，这本身就有问题。
他表示，目前的部属高校的招生名额分配严重向北京、上海等发达地区倾斜。如果再把异地考生的招生指标分配到各地，无异于“劫贫济富”，严重违反平等原则。
以清华大学2011年招生计划为例，该校北京招生配额为221名、山东75名、江苏56、河南67名、甘肃34名，分别占总招生人数（不含美院生）的15.7%、5.3%、4%、4.8%和2.4%。
《中国科学报》记者查询人民大学本科招生网发现，该校2011年在北京、山东、江苏、河南、甘肃的招生计划分别为200、80、70、85和31人。而后4省考生总人数分别是北京的7.2、6.4、11.6和3.9倍。
“现在的高考情况是在一省之内，考生能够做到分数面前人人平等，而一旦超越省际的边界，考生升学机会就相差悬殊了。”任星辉表示，解决随迁子女高考不能只依靠各省市，而应该在全国层面废除分省配额招生，制定对全国考生来说基本一致的录取标准。
全面改革？
在采访中，多位专家均表示，异地考生不能在流入地参加高考以及不易被流入地接纳，是现存户籍制度与高考制度等多重因素造成的，仅仅出台相关异地高考政策还不能解决现存的问题，反而容易在此基础上造成新的利益冲突。
“应该对《通知》的内容表示肯定。这次政府不仅把异地高考的事情提上议事日程，而且规定了各地方案出台的最后期限，这对于随迁子女高考问题的解决有比较重要与具体的意义。”张千帆说。
在此之前，异地考生想在流入地参加高考基本上连“门儿”都没有。上海尚允许父母持有绿卡的其子女可在当地参加高考，而北京连绿卡也不管用。他曾经碰到一位持有北京绿卡的家长，孩子在北京也有学籍，但依然要返回户籍地黑龙江参加考试。由于当地要求考生拥有户籍与学籍双重条件才能够报名参考，这很容易导致考生最后两头都没有着落。
张千帆表示，由于最终的具体政策还要靠地方制定，各地政府有可能会根据当地的发展情况设置较高的门槛限制。因为对大城市来说，有一个逐步开放和对可行性进行探索的过程。
“如果一下子全面开放，大批人都留在当地，确实可能会对当地的考生造成冲击，会造成社会不适应，这也是政府想要避免的。”
“异地高考的政策并非‘一锤子’的买卖，制定以后就永远不再改变。所以这个口子刚开始会稍微小一点。”张千帆表示，三五年之后，还有一些被排除在外的公民可以继续争取相关权利，政府应该也会继续重新审视这方面的政策，并对此前的政策作出相应的调整。
他建议，可以通过“有限”扩招的形式，化解当前异地考生与流入地生源之间的冲突。在维持原有的录取名额不变的基础上，根据异地考生数量相应地增加高考录取名额。这样既可以照顾当地考生的利益，又不影响到外省考生的利益。
他同时表示，为防止高考移民，将来要实行公平与统一录取，而这个前提则建立在全国统一考试的基础上。只有实行统一高考与统一录取，才能被称之为是公平的高考制度。
与张千帆的观点不同，熊丙奇认为，解决异地高考需要因地制宜，但不适宜把设置门槛条件的权限交给地方，这样一来，地方必然设置较高的门槛，让很多随迁子女无缘异地高考。在京沪两地，恐怕仅有人才居住证的拥有者才能享受到这一政策。“不解决这些发达地区的异地高考问题，异地高考问题几乎就等于没有解决。”
“很多人认为山东等地的异地高考解决得不错，但大家要看到，我国异地高考问题主要集中在流入人口多的地区，山东流入人口少，高考激烈，其解决异地高考的方案没有任何复制和示范意义。”熊丙奇认为，从长远看，解决异地高考的问题必须推进高考制度改革。而推进高考改革的最大难点是政府部门必须放权，包括放弃考试组织权、招生权，把考试组织权交给社会机构。
“只有推行招考相对分离，政府只进行宏观管理，打破集中录取制度，赋予考生选择权，让大学被学生选择，才能解决当前异地高考与高考制度中存在的问题。”熊丙奇表示，如果政府不放权，想在目前的利益框架下探索办法，是不可能有什么好办法的。
公平与现实的平衡
对此，高等教育专家、北京师范大学教育学部教授谷贤林认为，在政策实施过程中出现不同的意见，都是非常正常的现象。“不管哪一项政策，都必须考虑到它现实的制约因素，即各地高等教育的规模、结构和承载能力。如果抛开这一现实条件，空谈所谓的公平，对政策的实际操作没有任何价值，只会引发更多的社会不满情绪。”
他认为，我国人口流动分为跨省流动与省内流动。解决省内流动人口子女高考问题相对简单。而如何解决跨省流动人口，尤其是流动人口集中的“北、上、广”和江苏、浙江等发达省份流动人口子女的高考问题，将成为影响这项政策成败的关键。
“在这些地区，最大的问题就是高等教育资源这块蛋糕到底如何切、怎么切给进城务工人员随迁子女的问题，也就是让谁在流入地参加高考和不让谁参加高考的问题。”谷贤林对《中国科学报》记者表示，如果标准定得太低，涌入人口太多，会导致所在地公众的不满；标准定得太高，会影响政策的公信力，削弱政府部门的权威。
根据现行《通知》的规定，只有拥有“稳定”的工作、“稳定”的住所、“稳定”的收入，并且交了各种保险的人的随迁子女才有参加高考的资格。“有人将此解读为‘拼爹’。这说明政策没有照顾到进城务工人员中的弱势群体。”他指出。
谷贤林希望，各地在对“三稳定”作进一步细化时，能够充分考虑到那些在城市环卫、社区维修、绿化、打工子弟学校等岗位上工作了几十年的进城务工人员的子女。
“这些行业条件艰苦、工资低。这样做既是对他们父母为城市所作贡献的一份补偿，也让政策显得更有人情味，还可以缩小社会阶层之间的鸿沟。”他表示。
谷贤林建议，异地高考的标准可以在满足“三稳定”条件之后，视当地高等学校的承载能力，以是否在高考所在地完整接受了初等与中等教育或中等教育为标准。“因为高考是教育问题，从教育自身找解决问题的方案是最简单、最少争议的做法；同时，这样做也可以在短期内杜绝大量的高考移民，缓解像北京这样一些地区高考人数与高等教育入学人数急剧膨胀的压力。”
对此，任星辉持有不同看法。他表示，政府设定这些“门槛”多是出于对“城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力”方面的过度自信和对教育“洼地效应”的担忧。但事实上，政府的这种自负和担忧是没有道理的。
“无论城市情况如何，在这里工作和生活的人都是社会共同体的一部分，且无论通过直接还是间接的税收为当地作出了贡献，因此教育应该是他们有权享受的公共服务。‘洼地效应’之说，其实想象的成分大于实际。况且，即使其他地方的生源向这个流入地涌入的情况很严重，那也是教育资源在地域间严重配置不均衡的结果。”任星辉说，“一个城市如果担心本地的高中教育资源，则应该放开办学管制，问题自然会得到解决。
《中国科学报》 (2012-10-18 A3 深度)
