民以食为天，这个天到底能不能撑住，首先取决于有没有足够种粮的土地。耕地资源无疑是中国粮食安全的生命线。

 

但恰恰是这一关键的粮食安全的保障因素，近年来呈现出令人焦虑的危急形势。

 

在刚刚公布的《2007年中国国土资源公报》中，人们可以清晰地看到，全国耕地面积已经从2001年的19.14亿亩锐减至2007年的18.26亿亩，迫近“18亿亩耕地红线”。

 

“红线”首次提出是在2007年。国务院总理温家宝作政府工作报告时严正的声音犹在耳旁——“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度。”

 

日前，国土资源部土地整理中心副主任郧文聚、中国农业大学土地资源与管理系副教授孔祥斌接受《科学时报》记者采访，解读了我国耕地资源的现状，深入解剖了耕地资源特定的内在结构和功能。

 

 

在郧文聚递过来的名片背后，有一句话耐人寻味：搞好基本农田保护与建设——牢牢构筑中国经济全球化的最后一道防线。

 

郧文聚曾在农业部非洲农业开发研究中心任总经济师时援非4年，名片上的那句话是他那一时期观察和研究得到的结论。

 

非洲独立运动后经济一度快速发展，吸引更多的外国资本进入，但其潜在的农业问题没有引起应有的重视。对经济的盲目乐观和忽视农业发展的恶果，在遭遇国际经济形势发生不利转变时以更猛烈、更迅速的形式表现出来，大多数非洲国家农业发展陷入困境，国民经济全面衰退。直到上世纪90年代后期，粮食安全依然是非洲许多国家挥之不去的噩梦，这样的遭遇让当时援非的郧文聚感到痛苦而压抑。“这些国家的粮食安全出现问题，关键在于缺乏稳定的农业政策，没有构筑一个‘吃饱饭’的机制，在这种情况下，如果国内外政治、经济、社会有任何风吹草动，谁都不可能从容应对。”

 

2008年，国际粮食涨价浪潮汹涌，中国粮食安全问题再度引起广泛关注。回想起援非的那段经历，郧文聚的感受格外深切——“任何时候，一个国家的吃饭问题不能攥到别人手里，尤其像中国这样的人口大国，要时刻注意自身的粮食安全，牢牢守住耕地资源这道参与全球化的最后防线。”

 

 

2008年3月底，经过3年反复，第三轮全国土地利用规划纲要修编工作取得新的进展，新修订好的《全国土地利用总体规划纲要（送审稿）》将尽快按程序报国务院审批。

 

而在2006年9月6日，国土资源部牵头制订的《全国土地利用总体规划纲要》被国务院常务会驳回。暂缓批准的原因是国务院对耕地保有量提出了更高的要求，据了解，此前规划定的目标是保有18亿亩耕地至2010年，而国务院要求这一数值需一直保有至2020年。

 

随后，在2007年的两会，国务院总理温家宝作政府工作报告时，提出一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线，强调实行最严格的土地管理制度。

 

有专家表示，第三轮全国土地利用规划期间也是全国各地各行业用地量最大、用地矛盾最尖锐的时期，近年来“圈地风”导致耕地锐减，同时随着工业化和城镇化的加快，建设用地的需求还将进一步增大，各地建设用地普遍突破了上一轮规划制订的指标，有的甚至已经透支2010年用地规模，这无疑将给粮食安全带来极大的隐患和风险。在外界看来，上有中央指标压力，下有政策执行阻力，是此次全国土地利用规划纲要修编延误至今的主要原因。

 

郧文聚在接受《科学时报》采访时表示，虽然规划编修延误，但是可以看作是一次深刻的“国情危机教育”，而且这两年来对各方面都起到了很好的效果。“保18亿亩耕地红线，深刻理解，不是哪个部门、哪个专家的事情，而是中华民族的事情，应该把保护耕地作为保护中华民族核心产业来对待。”

 

中国社会科学院研究员陈百明曾在一次访谈中表示，保18亿亩耕地不是单纯的指标问题，18亿亩不保，17亿亩也守不住。这个道理很深刻。就像股市的标志性价位一样，这是一个心理价位，或者叫心理防线。通过规划修编，在全国造成这样的氛围，就像《国歌》里唱的那样，中华民族到了最危险的时候。我们现在是否可以说，中国的耕地已经减少到了非常危急的时候了。这样才能唤起全社会的重视。

 

而孔祥斌更愿意把守住18亿亩耕地红线看作是一种政治态度。土地是民生之本、发展之基、财富之母。坚守“红线”的意义，不仅关系到国家粮食安全和社会稳定，还关系到代际公平，可以视为中国经济社会发展过程中应该尊重的最大的国情。

 

“在发展高科技产业、依靠投资拉动的‘虚拟经济时代’，实物财富的储备十分重要。面对美元贬值、国际能源危机、金融动荡甚至粮食安全威胁的时候，人们才意识到黄金储备、石油储备和粮食储备的重要性。耕地所具有的战略属性也因此凸显出来，它是保护国家经济稳定发展的基础资源，是一个国家实物财富储备的关键性资源。”孔祥斌一再强调立足国情实际去研究问题，反对脱离现实，单纯从经济学规律和理论角度去谈中国的耕地和粮食安全问题。“历史和现实都证明，有了保底的耕地资源，才有粮食安全、经济安全和社会稳定，也才能保障国人能够享受到改革开放的成果。”

 

 

日前公布的《2007年中国国土资源公报》全面展示了我国耕地的基本国情，其中耕地面积已经减至18.26亿亩。

 

一连串数字背后，有喜又有忧。喜的是，2007年，耕地面积减少速度明显趋缓，在近7年时间里，年度间耕地减少量从最初的3800万亩，减至目前的100万亩以内，减速连续突破三个数量级。在日益严峻的资源保护和保障形势面前，这些数字让人感到宽慰。忧的是，2007年耕地面积减少幅度下降的一个主要原因是，生态退耕和灾毁耕地的大幅减少及农业结构调整净减耕地大幅下降。如果加上这样的因素，从数字上看，我国耕地保护形势依然严峻。

 

“数字变动的背后，是耕地占与补的不断变化的相向运动。”郧文聚向《科学时报》详解了《公报》中耕地数据的内涵。2007年，全国耕地的净减少量是61万亩，实际耕地因占用减少354万亩，土地整理复垦开发补充耕地达293万亩，占与补之和才是净减少量。在占与补之间，表现出来的不仅仅是数字上的差别，更重要的差别在于，耕地在占与补之间，空间上发生了变化，质量状况也不一样。他说，“眼睛不能仅仅盯在数字上，而应该追问数字背后耕地减的是什么，在哪儿减的，减的怎么样，补的是什么，在哪儿补的，补得怎么样。”

 

由此可以认识到，国家的耕地保护工作就是“开源节流”，一方面就是控制耕地的减少，另一方面就是开发整理补充新的耕地。

 

郧文聚向《科学时报》展示了他带领的研究团队历时10年研究取得的最新成果—— 一张全国连片集中优质耕地分布图。在耕地利用规划中引入“连片性”概念，有利于实现“优质集中”管理，提高农地的规模效益和生产能力。

 

通过这幅图可以透视全国耕地生产能力的变化。“谈18.26亿亩耕地，眼睛要是仅仅盯在数字上，就无法看清它背后的产能变化，看懂占与补的差异。”郧文聚说，“我国耕地南北产能变化较大，南方一亩地能养3个人，到了北方，3亩地不一定能养一个人。”

 

在郧文聚展示的图上，全国连片集中分布的优质耕地只有50多片，不到10亿亩耕地，其中6亿亩可灌溉，4亿亩不能灌溉。“即使是优质耕地，依然有必要细化认识，例如全国最大的连片集中分布的优质耕地——黄淮海平原，就存在很多不可持续因素。”孔祥斌说，“由于耕地集约化利用过度，黄淮海平原不少地方过度抽取地下水，已经形成巨大的地下漏斗，大量的耕地资源持续利用面临水资源的制约。根据2007年在河北曲周进行的农户耕地利用入户调查数据显示，由于水资源制约，很多农民正在改变冬小麦—夏玉米的耕地利用方式，被迫种植棉花等需水少的作物品种。”

 

同时，这些耕地尚存在“健康”隐忧。2007年世界地球日期间，来自国土资源部的数据显示，全国受污染耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，三项合计约占全国耕地总面积的1/10以上。据估算，全国每年被重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。此外，土壤污染造成有害物质在农作物中积累，并通过食物链进入人体，从而引发各种疾病，最终危害到人体健康。针对土地污染特别是耕地污染现状，环境保护部和国土资源部2007年启动了“全国土壤现状调查及污染防治”项目，计划投资10亿元、用时3年半摸清全国土壤污染现状。

 

郧文聚、孔祥斌对《科学时报》表示，耕地健康应是18亿亩红线的应有之义。我们要守住的18亿亩耕地红线，不仅仅是数量、质量问题，更是耕地健康问题。根据粮食安全的定义，这道红线应该是能够持续而稳定地向所有人群提供无污染、无公害、能增强健康和延年益寿的粮食和其他食物的“绿色耕地”。

 

 

从郧文聚的图上还可以看出，在这50多片优质耕地分布区域，绝大部分城市也坐落其中。全国84个50万人口以上的城市，有73个分布在上面，100万人口以上的城市则全部落在这些连片耕地分布区域上。换句话说，中国最强劲的工业化发展区域与最需要保护的优质耕地分布区域是重合的，形成面对面的冲突。

 

在当前经济社会快速发展、城市化和工业化整体推进过程中，这种面对面的剧烈冲突进一步加大了耕地减少的趋势，与之俱来的是土地已成为众多违规违法案件中的关键词。国土资源部日前结束的一场声势浩大的全国土地执法百日行动，共查出违规违法案件3.1万多件，涉及土地330多万亩。

 

在大量耕地转化为建设用地的同时，随着一些重大生态环境保护与建设项目的稳步实施和农业结构的调整，在未来几十年里，如果不及时采取适当的开源措施，我国耕地面积的大幅减少将不可避免，势必影响国家的粮食安全，甚至对国家安全生产产生直接冲击，形势异常严峻。

 

开源的措施之一，就是对现有耕地资源进行整理开发。2008年政府工作报告中在提到重大成就时指出，过去5年我国整理复垦开发补充耕地达152.6万公顷（2289万亩）。

 

“从补充耕地的角度来说，这一数字还是很可观的。”郧文聚表示，“另外一重意义，它相当于补充了建设用地的量，对建设用地的需求保障能力增强了，也就是说，各项建设可以尽量不去占用耕地，必须占的要尽量少占，能用‘劣’地的不去用‘好’地。”

 

来自国土资源部的数据显示，我国城镇和农村建设用地的潜力很大，保障发展的国土空间潜力也很大。现在，建设用地当中闲置土地、空闲土地、批而未供土地大约有400万亩，还有各种人为因素造成的废弃地2亿亩，未利用地39亿亩。“十五”期间，国土资源部每年通过整理、复垦、开发补充耕地年均400多万亩。

 

但让郧文聚担心的却是，这些新增的建设用地实际节约利用得并不好，利用效率低下。根据国土资源部信息中心提供的材料，每平方公里建设用地的投资量，美国比中国高出2倍，德国高出6倍，日本和英国则高出数十倍甚至上百倍。

 

另据一项对全国644个城市的统计表明，我国城镇人均建设用地达到了133平方米，大大高于国际水平。城市里各种开发区和工业园区的土地利用效率也比较低；农村居民点建设用地的总量数倍于城镇建设用地，迁村并点、治理“空心村”、退宅还田的潜力巨大；公路、铁路、水利等基础设施建设节约用地的潜力同样非常大。

 

因此，只要转变经济增长方式和土地利用方式，走出一条节约、集约、高效的新路，耕地能保护好，建设也会有保障，耕地保护工作中的占补“两难”就会变成“双赢”。

 

当然，“开源”还有一项措施是开发耕地后备资源。根据2005年国土资源部耕地后备资源调查评价结果，全国可开垦耕地后备资源面积为701.66万公顷，可复垦耕地后备资源为32.72万公顷。但是总体上，这些后备耕地资源主要分布在我国西北干旱半干旱地区，土地质量较差，存在生态背景不良等多种限制因素。