弹指一挥间，轰轰烈烈的改革开放事业已经走过了整整30个年头。这30年的变化，可谓沧海桑田，从当初国民经济濒临崩溃边缘，到如今综合国力跃升到世界第一方阵，抛开这些年取得的众所周知的成就不谈，可以追问，是什么原因导致我国进入了快速发展的轨道？也许原因众多，但是有一个领域的30年变迁史能够充分说明产生这种质的飞跃的真实原因，那就是公共政策制定模式的艰难转变。

 

据笔者对改革开放30年来的政策制定模式的考察发现，我国的政策制定模式在这30年间大体上经历了3个阶段：狭窄精英阶段、扩大的精英阶段以及精英与共同体混合型阶段。每个阶段持续的时间跨度大约在10年左右，目前我们的政策制定模式又一次处于意义深远的转型的拐点处。

 

众所周知，在1978年以前，我们实行的是严格的计划经济，这时的公共政策制定模式是典型的精英政策制定模式。整个社会的政治、经济秩序和相关制度安排都是由少数政治精英作为名义的代理人制定出来的，因此，可以称这段时间的政策制定模式为狭窄型精英政策制定模式。如果把整个社会的人群分为3层，那么简单的排序就是：位于最上层的精英群体、位于中间的共同体群体以及处于社会底层的大众群体。由这个社会分层结构可以知道，在当时的中央高度集权的时代背景下，政治精英在改革开放初期处于社会的最上层，作为权力的指定代理人，几乎所有政策都由他们制定，他们的个人偏好以及对社会底层真实运行状况的陌生，导致由这些政治精英制定的政策大多是低效的，甚至在问题确认阶段就存在严重误差。

 

20世纪80年代末至90年代中后期，政策制定模式可以称为扩大型精英制定模式。这种情况的出现是由于随着改革的深入，改革所面临的问题的深度和广度都是前所未有的，以往的单纯政治精英制定模式显然已经无力单独应对，再加上经过80年代的新启蒙运动，知识精英也日益显示出强烈的参政、议政的热情。在这个背景下，制定政策的主体由往昔的单纯政治精英扩展为包括各类知识精英在内的扩大的精英群体。这种模式相对于单纯的狭窄政治精英主体来说是一个进步，但存在的问题也同样严重，因为精英群体的偏好与共同体和公众之间还是有很大的分层梯度，这些扩大的精英群体同样无法与底层达成共识，也无法避免决策中的机会主义倾向的泛滥。我们今天生活中遭遇的很多政策大多是这个时期出台的，如医改、房改、教育改革等政策，至于实际后果如何，相信历史会有评述。

 

20世纪90年代末到如今，政策制定主体演变为由精英与共同体共同参与的混合型。这一阶段的来临与社会整体发展水平的提高密切相关，并且伴随着新的信息技术的迅猛发展，极大地促进了政策制定主体的快速转型。由于构成政策制定主体的参与者的广泛性，它带来了更多的社会运行的真实信息，由此而来的政策与现实的符合度要比前两种模式高许多，社会的满意度也比前两者高。如近几年对效率与公平的讨论、关于改革的“蛋糕理论”的反思等等，都是这种政策制定主体转型带来的必然结果。毕竟共同体与公众的距离更近一些，它的现场感也要比前者好得多，由此模式制定出的政策，其社会运行阻力和成本相对于前者要小得多。同时，伴随着这种制定主体的转变，政策运载工具的选择也相应地从强制型运载工具向自愿型运载工具转变，这种转变更有力地彰显了民主由理想到现实的递进。

 

通过改革30年的实践，我们可以将这种制定模式转型的重大意义归纳为如下3点：首先，这种制定主体的历史性转型，体现了广大公众对民主的诉求与觉醒，导致政策制定模式由封闭的体系逐渐走向开放的体系。按照系统论的说法，封闭的体系是一个与外界没有信息、物质、能量交换的死寂的体系，由此而来的政策质量可想而知，这方面的教训可谓刻骨铭心，只有开放的系统才是充满生机和活力的系统。其次，这种转型，标志着长期作为政策被动受众的公众，开始由旁观者逐渐向参与者转变，公众由被遮蔽和被忽略的缺席状态，转变为在场的澄明状态。开始有部分权利用于有限度地改变或否决他们不喜欢的政策。不要轻视这种局部权利在民主进程中的重要意义，它恰恰是未来所有民主诉求的起点。比如，这几年兴起的听证会，虽然目前看来功能有限，效果也不理想，但是，它起码直接暗示了民主不再是书面上的符号，而是一种真实的行动。第三，随着政策制定模式的转型，监督程序开始从体制内扩展到体制外，而有效的监督恰恰是民主的实际存在形式之一。坦率地说，第一、第二种政策制定模式，本质上是一种封闭体系的产物，相应的监督体制也多采用体制内监督，它本质上拒绝体制外的监督对传统权威的挑战。实践证明，体制内监督大多是低效甚至无效的，尤其是在权力垄断的情况下，它无力阻止政策制定中的机会主义和利益集团的结盟行为。而体制外监督恰恰能最大程度地限制与约束政策制定中的设租与结盟的可能性，使这种行为的成本快速加大，同时，体制外监督还能最大程度上保证结果的客观与真实。也许更为重要的是，只有在持续的监督过程中，一个具有批判功能的公共领域才能真正得以形成。否则，中产阶级的规模再大，也无法自动完成从“臣民”到“公民”的转变。

 

从共时性角度来看，国际上的政策制定模式正处于一种向更高级形式的转型之中，即由共同体制定主体向公众制定主体的转型，它充分内化了作为公平的正义原则，最大限度地克服了政策制定中的外部性问题。相对于这种趋势，我国目前的实际情况是精英主导型的精英—共同体混合型，它折射出我国的民主化的实质进程才刚刚开始，随着我国社会、经济、政治、文化的快速发展，我们的政策制定模式应该加快向共同体主导型转化，在全球化时代，这一步对于中国未来发展来说将是决定性的。（作者为中南大学教授）

 

《科学时报》 (2008-9-26 周末评论)