本报北京12月19日电 （记者赵展慧）经国务院同意，国家发展改革委近日印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（以下简称《方案》）。19日，国家发改委组织召开全国碳排放交易体系启动工作电视电话会议以及新闻发布会，介绍《方案》具体内容并作动员部署。这标志着我国碳排放交易体系完成了总体设计，正式启动。

《方案》明确，在发电行业（含热电联产）率先启动全国碳排放交易体系，参与主体是发电行业年度排放达到2.6万吨二氧化碳当量及以上的企业或者其他经济组织包括其他行业自备电厂。首批纳入碳交易的企业1700余家，排放总量超过30亿吨二氧化碳当量。

《方案》指出，碳市场建设的最终目标是建立起归属清晰、保护严格、流转顺畅、监管有效、公开透明的碳市场，推动企业转型升级，实现控制温室气体排放目标。今后将分“三步走”推进建设工作：基础建设期——用一年左右时间，完成全国统一的数据报送系统、注册登记系统和交易系统建设，开展碳市场管理制度建设；模拟运行期——用一年左右时间，开展发电行业配额模拟交易，全面检验市场各要素环节的有效性和可靠性，强化市场风险预警与防控机制；深化完善期——在发电行业交易主体间开展配额现货交易，在发电行业碳市场稳定运行的前提下，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式。

19日，全国碳排放交易体系启动

中国碳市场会是什么样？（美丽中国·热点）

本报记者 赵展慧

《 人民日报 》（ 2017年12月20日 15 版）

制图：蔡华伟

国家发改委19日宣布，以发电行业为突破口，全国碳排放交易体系正式启动。此前，国家发改委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》。

气候变化是全世界都关注的话题，碳排放交易也已经不是一个新鲜词。面对2030年碳强度比2005年下降60%—65%的目标，中国要建一个什么样的碳排放交易体系？这对国家、行业、企业和老百姓会有什么样的影响？

碳市场将如何设置？

以发电行业为突破口，首批纳入企业1700余家

与其他市场体系相比，碳排放交易体系有点特殊。

“碳市场本质上是一个政策性市场。”国家发改委气候司司长李高在19日的新闻发布会上表示。这一交易体系既有很强的政策性，政府强制性设定碳排放交易体系的覆盖范围、排放总量、各企业的排放限额；同时，这一体系又要坚持市场化导向，纳入交易体系的企业，碳减排成本高低不同，减排成本低的企业超额完成减排任务，可以将剩余的碳排放配额卖给超配额排放的企业获取收益，通过这样的市场化方式，激励企业改进生产、转型升级，实现成本最小化的减排。

在此次全国性的碳排放交易体系建设之前，中国的碳市场工作早在2011年就已经起步。2011年，我国确定北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等7省市作为试点开展碳交易工作。2013年，深圳率先启动实际交易，拉开了中国碳市场的帷幕，各试点省市随后也逐步启动运行。目前已纳入近3000家重点排放单位，截至2017年11月累计配额成交量达到2亿吨二氧化碳当量，约46亿元人民币。

试点情况良好，是否适宜一下就推广到全国？

此次《方案》明确，按照“坚持先易后难、循序渐进”的原则，在发电行业（含热电联产）率先启动全国碳排放交易体系，之后再逐步扩大参与碳市场的行业范围，增加交易品种。以发电行业为碳市场建设突破口，国家发改委气候司副司长蒋兆理表示，原因有四：一是发电行业数据基础较好、产品单一，排放数据计量设施完备，数据管理规范且易于核实，配额分配简便易行；二是行业排放量较大，按照初期纳入门槛——年度排放达到2.6万吨二氧化碳当量（综合能源消费量约1万吨标准煤）及以上的重点排放单位，首批纳入企业1700余家，排放量将超过30亿吨，具有较强示范意义；三是管理制度相对健全，行业以大型企业为主，易于管理；四是从国际经验看，火电行业都是各国碳市场优先选择纳入的行业。

建设全国性的碳市场，要做的准备工作很庞杂，明确行业范围后，最紧要的是搭好制度框架。《方案》明确，我国碳市场将由3个主要制度以及4个支撑系统构成运行骨架。3个主要制度为碳排放监测、报告与核查制度，重点排放单位的配额管理制度，市场交易相关制度；4个支撑系统为碳排放数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统和碳排放权交易结算系统。

《方案》也给出了稳步推进碳市场建设的时间表，共分三步走：基础建设期——用一年左右时间，完成全国统一的数据报送系统、注册登记系统和交易系统建设，开展碳市场管理制度建设；模拟运行期——用一年左右时间，开展发电行业配额模拟交易，全面检验市场各要素环节的有效性和可靠性，强化市场风险预警与防控机制；深化完善期——在发电行业交易主体间开展配额现货交易，在发电行业碳市场稳定运行的前提下，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式。

“建设全国碳排放权交易市场是当前和未来一段时间国家应对气候变化和低碳发展工作的一项重点任务。”李高说，中国要建立一个“坚持市场导向、政府服务，坚持先易后难、循序渐进，坚持协调协同、广泛参与，坚持统一标准、公平公开”的碳排放权交易市场。

碳市场将产生啥影响？

企业、行业绿色转型的制度机遇，每个人都将是直接受益者

华新水泥是2014年第一批被湖北省纳入碳排放管理的企业，第一年履约，就花费了3000多万元购买碳配额。“当年我们获得了2046万吨的配额，但在年度履约期结算时却发现实际排放配额超出了115.34万吨，购买配额的花费相当于我们企业在华中地区一年的纯收入，损失惨重。”华新水泥气候保护部部长李英介绍。这笔费用花得可谓教训深刻，华新水泥从第二年开始在节能减排方面下足了功夫，专门成立气候保护部，通过自主研发技术把生活垃圾、工厂废弃物加工成为一种绿色环保的垃圾衍生燃料以替代传统的煤炭。一年时间，华新水泥不但不再需要购买排放配额，反而通过出售盈余的42.38万吨碳排放额度实现净收益900多万元。这样的企业还有不少，试点3年来，湖北全省纳入碳市场的控排企业，已通过节能降碳实现碳市场收益3亿元。

全国碳市场启动建设，被纳入其中的企业是最直接受影响者。对企业来说，这是增加了负担，还是节能减排、增强竞争力的制度机遇？“更多意味着机遇，激励企业一方面加大节能减排力度，通过科技创新降低排放强度，另一方面加大清洁能源开发力度。”华能集团相关负责人表示，履约4年，企业从零开始，探索建立了碳资产管理信息化系统，组建碳交易团队，优化交易策略，逐步提高了履约交易效率，降低了履约成本，4年履约率达100%。

蒋兆理表示，根据目前的碳排放配额“免费分配且与企业实际产出量挂钩”的制度安排测算，真正需要购买较多配额的仅仅是行业中部分能效水平低的企业。“根据当前的试算结果，80%的企业获得的配额与其排放量基本平衡，略有不足的可通过强化节能管理等手段自我消化，而10%处于行业先进水平的企业会产生配额盈余，相当于还降低了生产成本。”同时，蒋兆理强调，部分企业的成本压力也不会传导蔓延至整个行业和下游行业，因为单个企业或将产生配额盈余或缺口，会在行业整体实现内部基本平衡。

不仅对具体企业，对行业整体来说，碳市场建设也是一个绿色转型的大好机遇。蒋兆理认为，碳市场将对能效水平低的企业产生抑制性影响，对能效水平高的企业扩大产能产生积极促进作用。中国电力企业联合会党组成员、专职副理事长王志轩也表示，碳市场能够通过碳约束倒逼电力优化结构，使可再生能源发电技术更有经济上的竞争性，加快可再生能源发电量替代高碳能源发电量，同时通过碳市场的不断完善、扩大，提升散煤转化为电煤的比重，推动实现集中利用、集中治理。“企业和行业都要积极主动参与碳交易，在碳约束条件下赢取先机。”王志轩说。

而从普通老百姓的角度来看，碳市场建设将助攻“蓝天保卫战”，每个人都将成为直接受益者。“碳排放主要来源是化石燃料燃烧产生的排放，这与大气中排放的主要污染物同根同源。在碳市场机制作用下，企业通过优化能源结构、采用节能低碳和新能源技术、开展精细化管理等措施提高能源利用效率、降低碳排放的同时，也必将从源头上有效减少污染物的排放。”蒋兆理介绍。据估算，每减少一吨二氧化碳排放，将相应减少约3.2公斤二氧化硫和2.8公斤氮氧化物排放。

碳交易还为精准扶贫开辟了新思路。目前我国已有一大批贫困地区的农林自愿减排项目得以开发，并通过碳市场交易获益。2015年至2017年，湖北省贫困地区的农林类中国核证自愿减排量已累计成交71万吨，为农民增收1016万元。

碳市场建设难在哪儿？

交易体系设计复杂，市场要实现活跃有序，期待更多中国智慧

从2011年确立试点省市到两年后的2013年试点省市才开始启动碳交易，从2017年12月19日全国碳市场启动建设到电力行业真正开始现货交易也需要两年左右时间，要逐步扩大碳交易市场覆盖行业和范围、丰富交易品种和交易方式，更是任重道远。

碳交易市场建设，为啥这么难？“碳市场建设是一项重大的制度创新，也是一项复杂的系统工程，没有现成经验可循。”蒋兆理表示，各省市试点过程中，既发现了问题，也在寻求解决之道。

难在顶层设计复杂性。要建立全国碳市场，除了考虑覆盖范围，还要精准设计交易体系在未来目标年份的碳排放总量和配额分配方式。比如总量设定就是一个极具挑战的工作。

清华大学教授张希良表示，总量设定不仅要考虑碳市场覆盖范围的特征，也需要把握不同年份国家碳减排目标和对碳排放交易体系贡献的期望值，还需要对未来一个时期的经济增长率和交易体系覆盖行业的成长情况进行一定预判。另一方面，产业和企业的承受力和竞争力也要纳入考量中来。从碳市场建设的国际经验和国内7个省市的试点实践看，总量设定面临很多的不确定性，应遵循“适度从紧”和“循序渐进”的原则，以确保国家碳市场发挥作用。

难在激发市场活跃性。北京市是7个试点省市中交易主体数量最多、类型最丰富的一个，履约主体已有近千家。但北京环境交易所相关负责人表示，虽然交易规模和活跃程度在不断拉升，但此前试点市场规模有限，无法形成足够的交易规模，不利于市场化碳定价机制的充分形成，而且碳交易只能实行T+5的现货交易方式，同时缺少碳期货等金融化交易产品与风险管理手段。此外企业参与交易主要是为了履约，这些都导致了交易活跃程度不高，反过来也会影响到交易规模。

难在发挥监管有效性。企业上报的碳排放数据是否准确，配额分配是否公平公正，不履约企业如何处罚，怎么建立市场风险预警与防控机制，这些监管问题都需要中央和地方、各部门各机构的协同管理。《方案》已经明确全国统一市场和属地化管理的原则，国务院发展改革部门会同相关行业主管部门制定配额分配方案、核查技术规范并监督执行；省级应对气候变化主管部门监管本辖区内的数据核查、配额分配、重点排放单位履约，监督重点排放单位清缴，并对逾期或不足额清缴的重点排放单位依法依规予以处罚。国家发改委还将推进碳排放领域社会信用体系建设，对逾期或不足额清缴的重点排放单位依法依规予以处罚，并将相关信息纳入全国信用信息共享平台实施联合惩戒。

“碳市场的复杂性、影响广泛性以及与各种政策间的高度关联性，要求我们必须打好基础、协调关系、稳步推进。”王志轩说。随着全国碳市场建设迈开脚步，中国有望成为世界最大碳市场，未来有更多困难挑战等着中国经验、中国智慧去攻克。

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部分碳排放权交易试点情况

北京碳排放权交易市场

北京碳排放权交易市场于2013年11月开市，目前纳入945家重点排放单位。在此前的七个试点省市中，北京的交易主体数量最多、类型最丰富。为加大温室气体减排控制力度，2016年，北京将控排企业的覆盖范围进行了调整，从行政区域内直接与间接排放1万吨（含）以上的单位扩大至直接与间接排放总量5000吨（含）以上的重点排放单位，履约主体由原有543家跃升至945家。北京市碳市场参与主体类型多样、市场开放度大，是首个实现跨区域交易的试点省份。

上海碳排放权交易市场

上海碳排放权交易市场于2013年11月正式启动，连续四年实现100%履约。目前已纳入了钢铁、电力、化工、建材、纺织、航空、水运、商业宾馆等27个工业和非工业行业的310家重点排放企业参与试点。截至目前，上海碳交易市场累计成交总量8741万吨，累计成交金额逾9亿元，共有600余家企业和机构参与。上海碳交易试点具有“制度明晰、市场规范、管理有序、减排有效”的特点。试点企业实际碳排放总量相比2013年启动时减少约7%。

湖北碳排放权交易中心

湖北碳排放权交易中心于2014年4月开市，至今纳入控排企业共236家。据统计，通过三年多的试点，企业在节能减排上的投入同比增加了38%，排放总量共减少了2691万吨。60%的企业实现绝对量减排，19%的企业实现了强度减排，控排企业占全省碳排放比重由47%下降到43%。纳入交易的企业主体是湖北省行政区域内年综合能源消费量6万吨标煤及以上的工业企业。试点尽管纳入门槛较高，企业数量较少，但覆盖的碳排放比重较大，且注重配额分配灵活可控，初始配额分配整体偏紧，采用“一年一分配，一年一清算”制度，对未经交易的配额采取收回注销的方式。