据有关资料，我国每年因自然灾害造成的损失占GDP总量的3％～5%，是世界上自然灾害造成损失较高的国家之一。尽管重大自然灾害属不可抗力，但这次抗震救灾的过程告诉我们，如果有一整套完善和具有弹性的救援体系，动员快速及时，组织合理有序，救援方式和手段相对科学，便可以减少无谓的财产损失，及时挽救更多生命。

 

在重大自然灾害发生时，应该以国家行政组织和动员模式为主进行减灾干预。此次地震后，胡锦涛总书记、温家宝总理亲临一线指挥，积极动员和组织人员参与抗震救灾，身体力行地履行科学发展和以人为本的国家责任，赢得了全国人民和国际社会的好评。从世界各国的经验看，重大自然灾害都应以国家组织和动员模式为主。这是因为，地方政府经济力量薄弱，行政动员范围有限，难以独立支撑紧急救援的任务；而社会组织、非政府组织和各类民间组织力量过于分散，难以及时、快速和规模化地对自然灾害加以干预。在我国，援助责任分散在规划、扶贫、民政等多个部门，进行救灾与发展援助时力量过于分散，且缺乏一个组织、协调与责任部门，救援组织活动往往效率不高。应结合大部门体制改革，把包括发展援助、灾害援助等形式的援助功能加以整合，提高政府对重大灾害的干预效率。

 

要探索构建以中央政府为主导、纵向救援与横向救援相结合的救援体系。纵向救援依赖于垂直管理模式。在我国，分税制后财政资源配置重心上移，中央政府组织与干预经济社会活动的能力增强，在援助方面的纵向干预强度也应有所增加。人民军队和警察的组织管理方式以纵向为主，组织纪律性严密，数量庞大，训练有素，在和平时期进行重大灾害救援义不容辞。铁路、民航、电信、社会保障等许多系统都是纵向管理，也要加以配合。此外，应该完善省市之间重大灾害的横向救援制度。周边省市距离灾区不远，物资组织和运输方便，有互助救援的责任与义务，周边省市应及时了解与沟通信息，询问灾区需求，尽快组织医疗、食品、药品等进入灾区。

 

除管理体制方面的调整与优化外，还包括法律制度的完善。美国1992年就出台了《美国联邦灾害紧急救援法案》，明确了灾害救援的原则、范围，规定了政府部门、军队、社会团体与公民应该承担的责任，并确立了联邦政府与州、市等不同区域管理单元政府部门的权限，对于开展重大灾害的救援很有帮助。我国有必要吸收和借鉴其他国家的经验，制定我国的重大灾害救援法。

 

在建立规范化制度的基础上，还要提高救援活动的科学性。首先要提高组织工作的科学性，紧急救援需要按照指挥中枢进行资源配置的有序调动与安排。其次要提高救援方式的科学性。在水灾、地震等自然灾害发生后的救援组织中，要注意防范次生灾害等。再次要提高救灾手段的科学性。自然灾害通常有一定的机制与机理，需要在研究清楚其演变方式与规律的基础上有针对性地进行救援。但对许多自然现象，人类还缺乏深刻认识。像SARS病毒的控制，就是在科学手段不足的方式下进行的。不过，在有些自然灾害的技术救援上，我们可以借鉴前人或者国外的经验。比如，我国遭遇严重冰雪灾害的情况相对较少，而俄罗斯、加拿大和北欧一些国家遭遇的冰雪天气较多，可以向它们学习一些科学经验。

 

受灾信息、救援信息的公开与畅通至关重要。此前，为了维护“形象”，地方政府不愿将辖区内出现的灾难事故公之于众。汶川地震后，中央政府一开始就公开信息，让社会各界充分了解灾害和救灾进展。这种做法对各级政府都有很强的启示意义，应该进一步发扬。

 

（作者系中国社会科学院工业经济研究所研究员）